论中央和省级财政在农村教育财政中的主体地位
摘要：农村教育属于公共产品范畴，中央和省级财政应是农村教 育投入的主体。要体现主体地位，就要实现政府功能与财政功能的转型，即政府要从经济建 设型转成公共服务型，政府的财政要由投资型转成公共型财政。
关键词：中央和省级财政；农村教育发展；教育财政；主体地位
中图分类号：G467．2文献标志码：A文章编号：1002－0845(2007)02－0007－03
农村教育是指县及县以下的教育，主要包括农村义务教育、农村高中教育、农村职业教育。 在农村教育发展过程中，教育经费一直是农村教育发展的瓶颈因素。义务教育是农村教育发 展的重点，新的《义务教育法》(修正案)开始实行后，从法制的角度规定了农村义务教育投 入的保障机制，农村义务教育的经费投入将能得到基本的保障。但目前农村高中教育和农村 职业教育经费短缺现象十分严重，相关的理论问题需要进行研究，中央和省级财政在农村教 育财政中的地位尤需进行认真探讨。
一、农村教育产品的理论分析
公共产品理论是研究农村教育财政问题的重要理论基础。一般认为，公共产品是指消费中具 有非排斥性和非竞争性的产品。非排斥性是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人 独享或专有。非竞争性是指一个人对公共产品的享用，不会排斥其他人同时享用，也不会因此而减少他人享用的数量或质量。公共产品的非排斥性和非竞争性使其无法由市场( 即私人)提供。同时具有非排斥性和非竞争性的称为纯公共产品，而同时具有排斥性和竞争 性的产品称为纯私人产品，介于纯公共产品和纯私人产品之间的产品称为混合产品，也称为 准公共产品。也就是说，根据公共产品非排斥性和非竞争性两个特征的具备情况，公共产品 可分为纯公共产品和准公共产品。其实，公共产品按受益范围还可以分为全国性公共产品和 地方性公共产品(地域性)。按照公共产品由政府财政提供的道理，纯公共产品应当 由政府提供，其中的全国性纯公共产品应当由中央政府提供，而地方性纯公共产品应当由各 级地方政府提供。准公共产品的提供方式相对复杂一些，既可以由政府部门以免费或收费的 方式提供，也可以由私人部门通过市场提供，如果由政府部门提供准公共产品，又有一个是 由中央政府提供还是由地方政府提供的问题。
农村义务教育是接近于全国性的纯公共产品，这是因为农村义务教育具有使国家整体受益和 使地方局部受益的双重性质。首先，农村义务教育能够使农村的适龄人口提高文化知识水平 ，进而提升当地农民的发展能力和生存能力，促进当地农村的社会经济发展。其次，我国现 代化进程中要解决的首要问题是“三农”问题，“三农”问题的核心是农村剩余劳动力转移 问 题。农村适龄人口接受义务教育之后，相当一部分要作为剩余劳动力转移到其他地方就业， 特别是经济发达地区就业。改革开放后，中国经济发达地区发展较快的重要原因是因为吸收 了大量的廉价农村劳动力，而这些劳动力的基础教育则是在当地农村完成的，因此农村义务 教育的受益范围是全国，特别是经济发达地区。因此，农村义务教育是一种接近于全国性的 公共产品。
传统的公共产品理论认为，我国农村的高中教育、职业教育被认为是混合产品，属于混合产 品中的俱乐部产品。这种观点认为，农村高中的消费具有一定的排他性和竞争性，公民需要 通过考试才能获得高中的入学资格，进入优质高中还需要比较激烈的竞争。因此，高中阶段 教育消费是一种具有一定竞争力的消费。另一方面，高中特别是重点高中往往靠录取分数线 将一些公民排除在外。高中阶段教育能使接受教育的公民及其家庭直接受益，主要体现在高 中教育是接受高等教育的必经之路。农村职业教育只在培养人们的劳动技能，向社会输送各 类专业不同水平的合格劳动者。因此，许多研究者认为高中阶段教育的办学经费应由政府及 个人共同负担，而职业教育的经费则要公民支付大部分的费用。
笔者认为，这种认识具有一定的局限性。农村义务教育属于纯公共产品，这一点是毫无争 议的，在《义务教育法》修正案中，对此也有明确规定。高中教育属于基础教育，它与义务 教育的性质基本上是相同的，在现有发展水平下，我国政府还不具备完全承担高中教育投入 的财力，因为高中教育不属于义务教育，对高中教育的投入也会产生公平性的问题。但随着 经济社会的发展和建立和谐社会进程的加快，政府的财力将逐步增强，高中教育也将纳入义 务教育的范畴。如果各级政府加大对农村高中的财政投入，农村高中教育会在不长时间内成为义务教育。就城乡整体来看，我国高中的产品性质应该是接近于公共产品的准公共 产品。但从我国实现社会公平与社会公正的角度看，我们则应该把农村高中视为公共产品。 与基础教育不同，职业教育与受教育者的受教育程度有关，但是职业高中一方面授予学生专 业知识，另一方面也有基础教育方面的内容，并且当前发展农村职业教育对于增加目前农民 就业，提高农民素质和发展农村经济，促进三农问题的解决都具有决定性的意义。因此农村 职业教育是具有较大外溢性特点的，在性质上接近于公共产品的准公共产品。西方发达国家 的实践也证明了这一观点。
公共产品理论很重要的观点之一就是效率原则，公共产品要达到最优化配置，以实现效率最 大化，一切从市场效率的角度出发。公共产品作为弥补外溢性和市场失灵的作用被突出强调 。但在西方各国公共产品提供的实践中，对社会公正的重视程度影响了公共选择，进而影响 了现实的公共产品提供范围，西方公共产品理论重视效率，同时也兼顾公平，在实行市场经 济时间较长的西方国家中，一般都是通过公共财政实现收入再分配以维持社会的公平，在保 持社会公平的各种手段中，具有突出地位的就是教育财政体制的制度选择。美国经济学诺贝 尔奖获得者萨缪尔森说，在走向平等的道路上，没有比免费提供公共教育更为伟大的步骤了 ，这是一种古老的破坏特权的社会主义。公共教育财政支出应属于政府收入再分配功能，政 府收入再分配功能不是由地方政府来行使，收入再分配这一功能应以中央政府履行为主。
这是因为在西方公共产品提供实践中，影响各国现实公共产品供应的重要因素是公共选择， 实质上是不同阶层的利益较量。因此，西方各国在现实的公共产品提供中并不总是从市场效率出发来考虑问题。各国对于本 国弱势群体的社会公正的关注程度不尽相同。当社会公正问题直接损害到社会稳定进而给经 济利益集团带来潜在风险，直接威胁各国执政党的选票时，对公正问题的重视程度必然被置 于市场效率之上。美国是个典型的自由市场经济国家，其公共产品提供的基本原则是市场失 效与外溢性，财富均等不被美国文化认同，也就是一般的社会福利不被作为公共产品提供的 主要对象。但实际上美国执政党为了维持社会安定，用于社会福利的开支却在近年来呈现增 长态势。美国2001年财政年度，有高达60％的联邦政府预算用于扶持弱势群体以实现社会公 正，其中最大的支出项目是社会保险，这部分费用约占联邦总支出的23％；其次是医疗保险 ，约占联邦总支出的12％；第三项是医疗援助，这一费用占联邦总支出的7％。
经济发展水平也是影响现实的公共产品提供范围的重要因素。首先，不同的经济发展水平影 响政府提供公共产品的能力。其二，适应不同的经济发展水平的需要，公共产品提供的侧重 点不同。美国罗斯托提出的“财政支出结构转换论”认为：在经济发展的早期阶段，公共部 门为推动经济发展侧重于社会基础设施的投资，如道路、电力、环境等等，这对于处于经济 与社会发展的早期阶段的国家进入起飞来说是必不可少的。在经济发展中期，政府投资则变 为私人投资的补充。一旦经济达到成熟时，政府支出的重点将开始从基础设施转向教育、保 健、福利服务的支出，即经济建设支出比重下降，社会保障支出比重渐升。
