我国高等教育财政绩效拨款模式改革的思考

　　摘要：高等教育规模扩大和政府财政支出下降的矛盾日益突出，出于对高等教育机构效率低下问题的日益关注，世界各国出现了调整高等教育财政拨款方式的趋势。我国进入高等教育大众化发展阶段后，也出现了上述问题。针对目前我国高等教育面临需求压力巨大、规模迅速扩张、质量问题凸现、投入不足等诸多矛盾，我国高等教育财政拨款模式改革的目标应定位为：借鉴国外有益经验，努力提高高教财政拨款与管理的科学性、公开性、公平性，强调高教资金分配的竞争性、择优性及效益。 (一)拨款机制改革：构建“政府——中介——学校”三方协调运作机制模式；(二)拨款方法由单一的“综合定额加专项补助”模式改为“公式加合同”复合模式。
　　关键词：高等教育；财政绩效拨款；“综合定额加专项补助”模式；“公式加合同”复合模式
　　中图分类号：F812.4　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2008)04-0027-04
　　
　　随着我国高等教育进入大众化发展阶段，高等教育规模不断扩大，高等教育需求的增长与财政拨款相对萎缩的矛盾也进一步加大，此时提高财政拨款效率，显得尤为重要，尤其在公共财政理论框架下，人们更加关注公共财政支出效益。因此，推行高等教育绩效拨款方式以缓解现实矛盾成为新的焦点。改进单一政策拨款模式，引入多政策参数的拨款公式，并且在拨款中适当引入绩效指标，以办学效益高低和质量评估结果等作为专项拨款的基本依据，推动高校更注重教育质量，节约经费、提高效率，这将是今后世界各国高等教育财政拨款改革的方向。
　　高等教育财政绩效拨款模式是在保证教育活动拨款的同时，在高等教育领域为鼓励高绩效、高水平而进行的一种公共财政资源配置，是绩效拨款思想在财政拨款机制中的运用，即以高等学校的绩效状况和改进程度作为拨款依据。因此，本文讨论的财政绩效拨款模式包括拨款机制选择、拨款方法选择和拨款指标等内容。
　　
　　一、国外高等教育绩效拨款的特点和启示
　　
　　绩效拨款的主要特征是注重效率，这种改革的动力来源主要出于以下考虑：让高校提高效率，将结果和顾客中心的理念植入高等院校；把资金分配与教育效果联系起来，以使那些培养更多学生和教学质量更高的学校得到更多的资源；避免学业标准受到侵蚀；使高等教育财政资源的分配机制更加简单、公平和透明；促进大学之间的质量竞争。纵观发达国家和发展中国家的高等教育绩效拨款模式，有许多的先进经验值得我们借鉴和学习，但是由于各国的实际情况不同，其体现出来的特点主要有以下几方面：
　　1　拨款机制上，普遍设立拨款中介，使政府和高校之间有了一个“缓冲器”
　　国外的普遍做法是加强了高等教育质量外部保证和评估机构的建设，在大学与政府之间设立一个中介机构，并独立于政府之外进行拨款。包括各种拨款委员会、教育基金会等，处理一般性和专项拨款的决策。如日本的学位机构、英国的高等教育质量保证署、法国的国家评估委员会，以及荷兰的高等教育视导团等。在发达国家和地区的高等教育财政(拨款)体制中，设立一个或者多个中介机构来进行高等教育经费的核算、管理、运用以及对高校的支出进行监督、评估是一个明显的趋势。特别是拨款中介组织的设立，充当了高校和政府之间的“缓冲器”，比较典型的例子是英国和印度。英国大学教育经费的分配是通过政府与学校的中介机构来进行的，并相互签订经费分配公式以资遵循；印度通过大学拨款委员会(UGC)对高等教育经费进行管理，UGC是一种半官方、半独立性的机构，其运作有很大的独立性。事实上，委员会充当了学校和政府之间的“缓冲器”，这样既有利于维护高校的自由，国家又能施加影响。这种拨款机制为大多数国家认司和采纳。
　　2　在拨款方法设计中，适当考虑绩效因素，使政府拨款更具科学性
　　高等教育大众化以后，高等教育经费使用的效率和责任问题成为人们关注的重点，世界各国开始进行的财政拨款模式改革的一个重要方向就是把产出或绩效拨款机制引入高等教育资源的分配中。传统观点认为，产出或绩效拨款(根据产出指标分配资源的拨款方式)比以投入拨款为基础的体制更有效率。但实际上完全采用绩效拨款的国家还只是极少数，以产出机制拨款的目的是激励大学提高教育质量，使更多的注册学生完成学业，避免教育资源的浪费。目前绩效拨款模式只是作为公式拨款法等模式的辅助方法，因为该模式对相关绩效指标定性标准不易把握，也难以量化，从而限制了它的应用范围和程度，所以大多数国家还是以投入拨款为主，只是其中引入了绩效因素，如美国的一些州、澳大利亚和英国等。
　　3　建立了高等教育综合评价指标体系，以促进资金使用的公平性和效率性
　　一方面为了适应不同层次学校甚至不同“所有制”学校的发展需求，另一方面为了提高资金使用的公平性和效率性，在法国、日本以及美国的某些州的绩效评价(此评价是进行拨款的依据)中包含了多个指标，各个指标分别有不同的权重，这些指标也会随时间变化而变化。如在1979～1997年，美国田纳西州的绩效拨款标准和权重(％)是：课程合格率(10)，本科生专业领域测验(10)，本科生一般的教育成就测验(10)，校友与学生调查(10)，对缺陷的校正行为(10)，对不合格课程的同级评论(10)，硕士课程的评价(大学)或定位(二年制学院)(10)，对特殊群体的招生情况(10)，少数群体学生和所有学生的毕业率(10)，任务完成情况(10)。在2001-2004年则为：学术水平测验和课程评价(60)，满意度调查(15)，计划与合作能力(10)，学生成绩(15)；这些评价指标的变化，反映了高等教育拨款绩效评价的侧重点由单纯的教育指标控制转向了宏观层面的教育质量控制。
　　我国高等教育多政策参数的财政拨款模式的改革方向应借鉴外国高等教育拨款模式的发展趋向和有益的经验，加强绩效评价与拨款的结合，这会有效促进高校办学效益和科研水平的提高。但是根据我国的现实国情，绩效拨款模式不可能在短期内完全实现，这种模式在高等教育财政拨款中的运用须循序渐进，逐渐实现。
　　
　　二、实施我国高等教育财政拨款模式改革设想
　　
　　针对目前我国高等教育面临需求压力巨大、规模迅速扩张、质量问题凸现、投入不足等诸多矛盾，我国高等教育财政拨款模式改革的目标定位为：借鉴国外有益经验，努力提高高教财政拨款与管理的科学性、公开性、公平性，强调高教资金分配的竞争性、择优性及效益。充分运用评估和拨款手段促进各高等学校特色化和比较优势的形成。其主要内容包括：
　　(一)拨款机制改革：构建“政府——中介——学校”三方协调运作机制模式
　　目前我国的高等教育拨款机制是通过财政部向教育部拨款，教育部再向各个高校拨款。这种拨款部门是纯粹的官方部门，其人员都是政府官员，拨款的整