美国对华产品适用反补贴法中的行政方法与司法方法*
摘要：美国商务部对华产品适用反补贴法历经三个阶段，其间政策虽屡有变更，但基本的法律分析方法并没发生改变。对于商务部的抽象理论分析方法和法律推定，美国国际贸易法院和联邦巡回上诉法院并不赞同，甚至持反对意见。而这也导致相关案件一波三折，迟迟难有定论。在“Chevron遵从”法则下，法院对于商务部的行政方法难以实施有效审查。中国仍需借助WTO争端解决机制，持续对美国政府施加国际压力，限制商务部滥用抽象理论和法律推定。
关键词：反补贴法行政方法司法方法Chevron遵从
中图分类号：DF961文献标识码：A文章编号：1673-8330（2015）02-0071-13
美国商务部（商务部）对华产品实施反补贴调查历经了三个阶段。第一阶段起始于1983年，为休眠期。在此期间，商务部仅对中国出口到美国的产品启动反倾销调查，对于相关反补贴调查申请均以中国是非市场经济（NME）国家为由加以拒绝。第二阶段为调整期。2005年，美国众议院通过《美国贸易权利执行法案》（HR 3283），意图授予商务部对包括中国在内的NME 国家实施反补贴法，但因为未获得参议院多数通过而被搁置。2006年，在将中国界定为NME国家的同时，商务部首次尝试对中国产的铜版纸实施反补贴调查，与此同时，美国国际贸易法院（贸易法院）对此类行为施加了严格的限制条件。后由于国际贸易委员会裁定不存在损害，铜版纸案得以终结。第三阶段为定型期。2007年之后，以非公路用轮胎的双反调查案（GPX案）为契机，商务部正式确立了对中国产品实施反补贴措施的基调，贸易法院和联邦巡回上诉法院（上诉法院）则对商务部的权限和做法作出了自己的解释，而立法机构也于2012年3月通过新法案，对来自于NME国家的产品是否征收反补贴税作出了明确规定。
在上述三个阶段，商务部是否有权力对NME国家的产品实施反补贴措施以及并用反补贴税和反倾销税是否构成重复救济问题成为各方关注的重点。其中，商务部立场的“转变”与贸易法院和上诉法院观点的“反复”颇为引人注目。有驳斥性的观点认为，美国一反常态，对华实施反补贴调查是新形势下贸易保护主义的表现，美国无视中国的特殊情况，滥用了自己的权利，构成了国际贸易救济中最不公平的实践。①申言之，中国产品之所以受到反补贴调查是美国各机构所持政治态度的产物，相关法律分析只不过是无足轻重的“障眼法”而已。对此，笔者认为，这一现实主义观点并未注意到，在貌似无序和充满政策变数的各类观点下潜藏着稳定的方法论暗流，商务部的行政方法与法院的司法方法各自保持自身的一贯性，未发生根本变化。虽然美国对华实施双反措施争议暂告一段落，但是今后的反补贴调查仍将继续受制于商务部和法院的方法论，因此，不能以政策批评取代法律分析。考察历史不在于对过去事物的恢复，而在于与现实生活的沟通。本文将以上述三阶段中的典型案例为分析对象，指出商务部、贸易法院和上诉机构在法的解释方法方面具有明显的主体性特征，②后两者的司法方法与行政方法存在冲突。在宽松的审查标准下，侧重于抽象理论分析和法律推定的行政方法将大行其道，并构成对中国产品的系统性歧视。鉴于美国的反补贴法律制度已经丧失了自我纠正的能力，中国仍需利用国际机制持续对美施加外部压力。
一、乔治城钢铁案中的方法论争议
1983年9月，美国纺织品制造业协会、服装和纺织品联合工会以及国际女装公会代表美国纺织品和服装业提出申请，要求对来自于中国的纺织品和外衣实施反补贴调查。同年11月，美国大西洋、大陆、乔治城和力登四家钢铁公司代表美国钢铁业协会对来自于捷克斯洛伐克和波兰的碳钢线材，提出类似申请。其后，因为得到美国政府减少进口的承诺，美国的纺织品和服装业协会撤回其申请。而针对碳钢线材的申请则历经了商务部裁定、贸易法院一审和上诉法院二审，史称“乔治城钢铁案”。当时，中国同捷克斯洛伐克、波兰等同属于非市场经济（NME）国家，经济结构存在相似性。“乔治城钢铁案”为处理来自于NME国家的产品奠定了法律基础。
（一）商务部的分析方法与观点
美国钢铁业协会仅对来自于特定国家的特定产品提出了反补贴调查申请，但在商务部看来，该具体申请却使其“第一次有机会初步裁定，就所谓NME国家政府的行为，是否会授予可抵消的利益”。③为在个案中一劳永逸地解决总括性的抽象问题，商务部采取了三段论思路：首先，在大前提层面，讨论NME国家政府的财政资助行为是否构成美国“1930年关税法”第303节意义上的“馈赠或赠与”;然后，在小前提层面，讨论捷克斯洛伐克和波兰是否为NME国家;最后，得出结论。商务部认为，大前提涉及的是一个管辖问题，如果NME国家政府的财政资助不构成“馈赠或赠与”，则其无权征收反补贴税。
对于全新的案件而言，确立大前提的正确性极其重要。然而，作为执法机构，商务部并未从实体法规则展开讨论，而是首先在理论上分析市场经济与NME的本质区别，主要涉及两个方面：
其一，补贴的存在。商务部认为，前者以市场力量作为资源配置手段，后者则以政府的干预取代了市场机制。就市场经济而言，补贴“扭曲或颠覆了市场过程，造成了资源错配，鼓励了无效生产以及减损了全球福利”;就NME而言，政府补贴企业相当于自我补贴，即使此类补贴产生了激励，该激励在性质上也与市场激励不同，在市场经济的框架外谈论补贴毫无意义。④
其二，补贴金额的计算。商务部承认，很少有国家是纯粹市场经济，政府干预经济现象较为普遍。但是，只要私人拥有资源是规则而非例外，政府仅仅干预而非取代资源配置，则补贴行为就从作为背景的市场体系中被辨别出来。企业所获得的补贴金额相当于市场待遇和特殊待遇之间的差额。
根据上述源于新古典经济学的抽象理论，商务部认为，征收反补贴税的目的在于纠正被扭曲的市场机制，促进资源最优配置，既然NME国家不存在市场机制，自然不适用反补贴法。
