全球化时代的高等教育政策走向及其批判性分析

　　摘 要:在全球化浪潮下,许多国家的高等教育政策发生了调整，体现出不同程度的市场化、民营化、分权化和问责制走向。这些政策有其共同的实践动力和理论依据，并且相互关联，各自有利有弊。对这些政策的实际效果的批判性分析表明，高等教育的基本价值观不能妥协，政府不能放弃对公共高等教育的责任，高校的办学自主权应当得到保障。
　　关键词：全球化；高等教育市场；高等教育民营化；高等教育分权；高等教育问责制
　　中图分类号：G649.2
　　文献标识码：A
　　文章编号：1672-0717（2012）03-0013-07
　　收稿日期：2012-1-14
　　基金项目:国家社会科学基金“十一五”规划（教育学科）国家青年基金课题“全球化背景下的高等教育政策变迁：发展中国家的视野”（CIA060074）。
　　作者简介：蒋凯（1973-），男，湖南湘阴人，教育学博士，北京大学教育学院副教授，主要从事比较高等教育、高等教育原理、教育基本理论研究。
　　全球化对社会生活各个领域产生了深刻的、跨国界的影响。在全球化浪潮下,许多国家对高等教育政策进行调整，体现出不同程度的市场化、民营化、分权化和问责制走向。这些政策有其共同的实践动力和理论依据。实践动力是高等教育规模扩展和财政紧缩，理论依据主要是新自由主义和新公共管理理论。新自由主义强调竞争和市场机制；新公共管理理论强调公共部门内部及公私部门之间的竞争，要求更加严格地使用和节约资源，鼓励分权，重视绩效测量和评估。
　　一、高等教育市场的形成
　　市场化（marketization）是全球化时代最突出的特征之一。市场化与自由化、私有化和放松管制一起构成了许多进行新自由主义改革的国家的主要政策措施，其他许多国家也表现出市场化的政策趋向。在市场化的大背景下，高等教育越来越体现出市场的特征。当然，多数研究者对高等教育市场化的说法比较谨慎，更多地采用较为中性的高等教育市场[higher education market(s)或market(s) in higher education]的概念。高等教育市场指高等教育中的选择和竞争机制，其基本特点是注重选择和竞争，以市场的方式配置高等教育资源。高等教育市场并不是完全意义上的市场，而是一种“准市场”，具有产权结构和利益最大化目标不清晰的特点[1]。
　　过去二三十年间，许多国家逐步形成了高等教育市场或加强了高等教育的市场趋势，主要表现为：政府减少公共拨款（降低高等教育经费在GDP中的比例，降低公共高等教育经费在高等教育经费中的比例，还有的国家在特定时期内削减公共高等教育经费总量），高校拓宽经费渠道；实行学费政策，提高学费水平，增加学费在高校收入中的比例；举办私立高校，扩大私立高等教育规模；改变对高校的经费拨款方式，引入竞争机制；激励高校进行技术转让，推动知识商品化；高校开展培训、网络教育和其他有偿服务；招收自费留学生，甚至将留学教育产业化；等等。
　　在不同的国家，高等教育市场的主要内容和形成方式并不一样。市场是影响美国高等教育的主要力量，市场机制是美国高等教育的基本调节机制[2]。近年美国高等教育市场趋势的加强，主要表现为各类高校提高学费水平、一些州引入“高等教育券计划”、营利性高等教育崛起、高校加大技术转让力度。在英国和澳大利亚，公立部门在高等教育系统中占绝对主导地位。英国高等教育市场的形成，最突出的表现是提高国内学生的学费水平，对英国和欧盟以外的国际学生实行“全成本付费”政策，将留学教育产业化[3]。澳大利亚高等教育市场的形成，突出地表现为重新实行学费政策，将政府全额资助的留学教育产业化，公立高校为学生和各类公共经费开展竞争。目前，留学生教育已经成为英国和澳大利亚的第三大出口产业，给两国带来了巨大的经济收益，受到政府和多数高校的鼎力支持[4]。20世纪90年代以前，原苏联和东欧国家普遍实行免费的公立高等教育制度，高等教育基本是非市场的政府服务，经费全部由政府提供。这两个地区的转型国家高等教育市场的形成，主要表现为发展私立高等教育，实行学费政策。可以说，各国加强高等教育市场取向的政策不尽相同，其政策组合取决于所在国家高等教育的现实条件和发展目标。
　　在高等教育市场趋势得到加强的国家，政府鼓励高等教育市场行为，其理论来源主要是新自由主义。新自由主义的核心思想是主张竞争，以市场机制作为经济生活的根本机制。这些国家的政府逐渐放弃凯恩斯主义，削弱福利国家政策，认为政府的职责在于创建“竞争秩序”，为市场创造有利条件。许多国家还受到新自由主义经济学家弗里德曼“全成本学费”（full-cost fees）理论的影响，逐步降低公共经费在高等教育经费中的比例，要求学生为其接受高等教育承担更多的成本。与此同时，受人力资本理论的影响，这些国家的政府倾向于将教育假定为一个私人投资过程，将学生假定为自我管理的投资者，将学校作为自我经营机构，将教育系统作为竞争性系统市场，因而教育的公共服务性质逐渐被竞争、效率和顾客需求所取代。
　　高等教育市场化趋势的加强，有两大现实背景。一个背景是大多数国家高等教育适龄人口不断增加，民众接受高等教育的意愿不断增强，导致这些国家面临高等教育大众化或普及化的压力；另一个背景是出现了世界性的高等教育财政紧张。高等教育财政紧张的原因在于高等教育规模扩大，同时一些国家缩小公共开支和公共赤字，实行减税政策，导致公共高等教育经费来源减少。高等教育财政紧张不但推动了高等教育市场的形成，而且推动了高等教育民营化和问责制，还在一定程度上推动了高等教育分权。在高等教育财政紧张的条件下，各国政府纷纷削减公共经费，鼓励各级各类高校竞争资源，要求高校拓宽经费渠道，并要求提高私人成本在教育成本中的比例。
　　市场的形成对高等教育产生了深刻的影响。随着高等教育市场的形成，知识的公共产品性质弱化，高等教育的公益性受到削弱，知识商品化和高等教育商业化的趋势不断加强，高校之间竞争加剧，高校、学生、教师、管理人员的身份和认同发生明显的变化，弱势群体的高等教育机会受到威胁，等等。正如澳大利亚学者马金森[5]（P5）（Simon Marginson）指出的，“主导范式是教育不再作为一项共同的公共服务。它变成了一个教育市场，从政府背景下走出来，学生和家长成为消费者，教师和学术人员成为生产者，教育管理者成为经理和企业家”。