教育督导：做现代化教育管理“放大镜”

　　教育督导就是对教育工作进行监督、检查、评价和指导。它是现代教育科学管理体系的重要组成部分，是国家对教育实施监督与指导的有效机制和有力手段，是教育行政管理的重大支柱之一。教育督导在中国可谓历史悠久，最早可以追溯到周朝，当时称为“视学”，《礼记·学记》中就有“天子视学”、“王亲视学”的记载。现代意义上的教育督导制度起源于欧美，迄今已有200年左右的历史。教育督导就是对教育工作进行监督、检查、评价和指导。它是现代教育科学管理体系的重要组成部分，是国家对教育实施监督与指导的有效机制和有力手段，是教育行政管理的重大支柱之一。正如中国教育部教育督导团办公室主任郑富芝所说：从世界范围看，无论是发达国家还是发展中国家都把实行教育督导制度作为现代化教育管理的重要手段。教育督导制度是世界各国普遍认可的、有效的教育监督制度，也是衡量一个国家、一个地区教育管理水平高低的重要标志。
　　我国教育督导现状
　　（一）教育督导机构和人员现状
　　自1986年以来，建立了国家、省、地、县四级教育督导机构，网络逐步建立。全国31个省（自治区、直辖市）全部成立了人民政府教育督导团（室）。98.5%的地（市）级建立了教育督导机构，其中91.1%是人民政府教育督导机构。全国共有2716个县建立督导室，其中人民政府称谓的占82.7%。
　　全国共有专（兼）职教育督导人员46245人，其中专职督导人员19984人（含专职督学9033人），兼职督学26261人（含教育部聘请的总督学顾问、国家督学及各级督导机构从民主党派、无党派人士中聘请的特约教育督导员5116人）。
　　为加强国家一级督学队伍建设，1991年12月，国家教委制订了《国家教育委员会督学聘任暂行办法》。至今已聘任了七届302位国家督学，现任第七届国家督学99人，其中含省部级总督学顾问5人，民主党派特约教育督导员4人。
　　为提高督学的政治和业务素质，自1987年以来，国家教委委托华北、华东教育管理干部培训中心举办全国地市以上督导人员岗前培训班；各省也负责开展对县区督学的培训工作，各级督学基本上接受了一次以上培训。
　　自1983年恢复教育督导工作以来，从督导的实际内容来看，我国教育督导评估在很大程度上是以“督政”为主的。督政主要是对教育行政及其人员的监督和指导。就学校而言，侧重于对学校的领导与管理、财政与教学设备、教职工与校舍以及政府办学的精神是否得到认真贯彻执行等“行政性”的内容的督导和评估，看他们是否严格执行了国家的教育方针政策，是否有效地对学校进行了科学的管理。
　　从组织体系建设来看，我国教育督导由中央、省、市、县四级构成，所形成的是“以块为主，条块结合，统一领导，分级管理”的体制。从组织模式看，有独立模式、相对独立模式和教育部门内部设置模式等多种，并由此形成了三类机构：人大通过决议成立的人民政府教育督导机构、政府批准成立的人民政府教育督导机构、教育行政部门内设教育督导机构。
　　我国教育督导部门是以行政权力为本开展教育督导工作的，无论是对下级政府教育工作的督导检查、教育执法检查，还是对中小学校、民办学校和职业学校的督导检查，都是依靠行政权力推动的。教育督导部门所拥有的行政权力的大小以及对其的使用成为我国教育督导的关键。所以，我国教育督导机构的核心价值是“权力至上”。这就是为什么各级教育督导机构都是“人民政府”教育督导机构，都非常重视自己的级别。不少教育督导机构的行政级别都高出平行部门半级。教育督导机构的领导不少是由教育主管部门的主要领导或分管领导兼任，或担任督导部门的领导的级别要高于同层次机构的领导级别。一些省级人民政府教育督导室主任甚至由省教育主管领导兼任。
　　（二）教育督导面临的问题
　　我国近现代教育督导的政策和手段较比欧美等国家相对落后，教育督导的基本制度存在漏洞，已出台的制度覆盖不全面，只作了表面的规定，没有制度的具体操作规范和延伸，细节工作含混。这就导致了教育行政部门、教育督导队伍本身、学校等各环节对教育督导的淡漠、轻视，也导致在实际督导过程中出现了随意性强和层出不穷的不规范行为。
　　1.现有队伍建设相对滞后
　　教育督导工作专业化是世界各国教育发展的必然趋势，也是我国教育督导发展的目标与方向，督导队伍的专业化程度是重要基础。目前，全国范围内已建立起中央、省、市、县四级教育督导机构，形成了一支专兼职结合的督学队伍，督导人员近5万人，其中专职近2万人，但远远无法满足教育改革发展的实际需求。
　　督导室编制少，工作多。接受调查的地市教育督导室辖区平均有716.74所学校，43.13万学生，但只有5.04个专职工作人员，3.57个专职督学、28.25个兼职督学，专兼职督学比例为1：8，40.2%的专职督学的平均年龄在50岁以上。专职督学的人事编制既有公务员编，也有事业编、合同聘用制和借调。每位专职督学平均要负责200多所学校的督学工作，还要加上督政。67.4%的被调查者表示现有督导队伍无法满足工作需要。
　　督学职业发展前景有限。89.5%的被调查者所在地区没有出台文件落实督学的待遇，90.6%的地区没有实施督学职级制度，88.6%的被调查者表示督学的职业发展前景一般、较差或说不清。
　　督导队伍专业化水平有限。90.7%的被调查者所在地没有实施督学专业分类制度。55.8%的地方没有督学在职培训，在43.0%有督学在职培训的地方，75.2%的被调查者认为督学培训质量不高，不能有效提升督学的专业水平。
　　2.地方性督导实施细则缺位
　　督学工作在实践中开展得较好，与此形成鲜明对比的是，67%的被调查者所在地的督政工作基本上没有开展。57.0%的地区没有出台地方性督导规章制度，60.5%的地区没有督导实施细则。调查发现，督学工作在实践中一般比较重视办学条件、规范办学和素质教育落实情况，对《教育督导条例》中规定的校园安全、师资队伍、义务教育均衡发展以及教育质量的重视程度不够。高中教育、特殊教育、民办教育、成人教育很少纳入督学范围。在督政方面，教育经费保障情况是关注的第一任务，但是对义务教育普及水平和均衡发展情况，各级各类教育的规划布局、协调发展等情况重视不够。