我国农村义务教育经费投入存在的问题与对策

　　摘要：当前我国农村义务教育经费投入存在着农村义务教育经费收入与支出失衡、经费投入结构失衡、各级政府对农村义务教育经费投入的责任模糊等问题。解决这些问题，一要加大政府的财政投入力度；二要规范农村义务教育的财政转移制度；三要提高农村义务教育经费投入的效益；四要健全农村义务教育的法律保障机制。
　　关键词：农村义务教育；经费投入；问题与对策
　　中图分类号：G467　文献标志码：A　文章编号：1002—0845(2011)02—0101—02
　　
　　一、我国农村义务教育经费投入沿革
　　
　　我国农村义务教育经费投入主要经过了三个阶段的演变。第一个阶段(1985—2001)。这一阶段的教育投入呈现出“谁掏钱谁负责”的特征，教育投入强调由地方负责，分级管理，以乡镇为主体。由于我国在这个阶段改革了财税制度，中央及省级政府成为财政收入的主体，然而义务教育的投入主体并没有相应改变，仍然停留在乡镇级别，财权与事权不能很好统一起来，这使当时的农村义务教育投入受到了巨大冲击。在那之后出现了农村第一次税费改革，它将来自农民的专门用于教育的农村教育附加费和教育集资取消了，由此引起的投入缺口由政府承担。
　　第二个阶段(2001-2005)。农村义务教育投入仍然坚持由地方政府负责，分级管理，但对于管理主体作出了调整。在这一阶段中，县级政府取代了乡镇级政府成为农村义务教育投入中的管理主体，形成了以县为主的农村义务教育管理体制。这种体制在一定程度上解决了税费改革后农村义务教育投入中存在的一些问题，但由于县级政府所要进行的统筹管理工作具有很大难度，需要面对各种欠账，而且中央与地方之间的关系也没有改变，当时的这种投入仍然存在着严重不足。
　　第三个阶段(2006至今)。现阶段农村义务教育投入体制的目的在于建立一个农村义务教育保障机制。国务院曾多次召开会议，明确各级政府的责任，由中央和地方分担项目，并且按照比例来分担经费，加大对农村义务教育的财政投入，解决投入中长期存在的经费不足的问题。这一阶段，通过将农村义务教育纳入财政保障范围来提高保障机制的整体水平，从而有侧重、分步骤来组织实施义务教育工作。
　　
　　二、当前我国农村义务教育经费投入存在的问题
　　
　　1.农村义务教育经费收入与支出失衡
　　农村义务教育的投入不足一直制约着农村义务教育的发展。早在20世纪90年代初期，国务院就指出，要使政府财政用于教育性经费支出达到国民生产总值的4％。然而实际情况远非如此，由国家财政下拨的农村义务教育经费并没有随着国民生产总值的增长而上升。在实际执行的过程中，教育投入费用多年都仅徘徊在3％，未曾达到过预期目标，再加上国家在政策上下移投入责任，地方政府也依样将投入责任下移到县级以下政府。县级及县以下政府财力薄弱，行政管理力量和教育指导力量明显不足，一些贫困地区更是在一般性转移支付中处于不利地位，使农村义务教育举步维艰。
　　与此同时，随着时代的进步，教学设备不断更新，教师工资不断提升，危房整治力度也逐步加大。这些在一定程度上导致了农村义务教育支出的日益上升。另外一方面，部分省份在实行免费义务教育以后，大量的辍学学生重新返回校园，学生平均公共经费大幅度下降，办公经费严重不足已成为学校必须面对的问题。农村义务教育经费收入的相对不变与经费支出的不断上升，使农村义务教育经费收入与支出之间严重失衡。
　　
　　2.经费投入结构失衡
　　教育投入的实证研究表明，低层次教育的社会收益率远高于个人收益率，高层次教育的个人收益率高于社会收益率，从这个角度讲，政府财政也应更关注义务教育经费的投入，而不是非义务教育经费的投入。然而，政府对教育的投入在总体上过分倾向于高等教育，义务教育在整个教育投资中所占的比例偏低。
　　即或如此，投入到义务教育中的经费也存在使用和分配不合理的问题。其一，义务教育的投入经费使用不合理。在义务教育的总投入经费之中，用于教育事业的经费与用于教育基本设施的经费的比例不合理，用于后者的费用要远远低于用于前者的费用。现在许多农村中小学校舍的建设经费基本上都是由农民自己筹集资金解决。即使是在比例相对略高一点的农村义务教育事业经费中，公用经费也经常会被人员经费所挤占。用于人员部分的费用占了太大的比重，学校的公用经费所剩不多，学校无法保证最起码的教学条件，提高义务教育的质量更是遥不可及。其二，在义务教育经费的使用过程中存在着巨大的城乡差异与区域差异，这将不利于义务教育在贫困地区和农村地区的普及，严重危害着教育的公平。
　　3.各级政府对农村义务教育经费投入的责任模糊
　　世界发达国家对于各级政府在教育投入中的责任分配都有着明确的规定：美国实行教育分权制，在义务教育投入中，州政府应占40％以上，州以下政府占50％左右；日本则规定义务教育投入中，中央政府提供51％以上，地方政府提供48％以上的教育经费；英国对义务教育的投入规定，中央政府提供60％以上的教育经费，地方政府提供40％。
　　我国无论是在政策上或在法律上都没有规定各级政府对于农村义务教育的投入比例，各级政府的投入责任模糊。从中央到地方的各级政府都可以尽量降低对义务教育的投入，因为没有任何法规可以遵循。在实行分税制以后，财权上升到中央政府，中央政府对于义务教育的拨款在整个教育财政预算中所占的比例却少之又少，再加上没有一个完善的财政转移支付体系，即使是中央实施的扶贫活动到最后也会变得责任模糊。作为在国家财政总收入中占有很大比例的省级财政，也因为没有任何法律的规定而推脱对于义务教育投入的责任。作为最基层的县乡级政府的财政收入本来就很薄弱，法律上又没有明确规定其对义务教育投入的责任，县级政府就更有理由推脱责任了。“地方负责、分级管理”的体制本来是一种明确各级政府之间责任分担的模式，但由于缺少法规的保障，却变成了政府之间互相推诿的借口。
　　
　　二、相应对策
　　
　　1.加大政府的财政投入力度
　　义务教育是提高公民素质的奠基教育，是以国家强制力为保障的基础教育。国家有义务保障义务教育在我国的平等实现，履行这一义务所需经费应由政府的公共经费共同承担。政府应该也必须成为承担义务教育经费的主体，将财力主要用于社会公益事业的建设。义务教育的目的在于提高全体国民的素质，这是重要的社会公益事业，支持义务教育的普及应成为政府财政的主要职责。目前我国的公共财政框架正在建立之中，财政资金的使用重点将会逐步转移到满足社会公益事业的发展上。我国政府正着手于对国民收入的再分配格局进行合理调整，政府的财政收入将逐渐提高，政府的宏观调控能力也将逐步增强，我国政府将有能力加大对义务教育的财政投入。我国要想有效地解决今后义务教育发展过程中的经费短缺问题，从根本上扭转财政性教育经费不足的现状，就必须调整政策，强化政府对