我国地方公债自主发行配套改革思考

　　[提要] 地方公债自主发行是一个长期而艰巨的工程，地方公债的发行必须认识到当前经济形势、财政法律体制、金融市场等整个地方公债的环境。本文主要从建立地方公债预算管理体系、加强地方公债债券市场金融生态建设和建立地方公债风险预警机制等方面，阐述我国地方公债自主发行配套改革。
　　关键词：地方公债；预算；地方政府
　　中图分类号：F812.5 文献标识码：A
　　收录日期：2015年1月14日
　　一、建立地方公债预算管理体系
　　当前，各地政府出现大量隐形债务，软的预算约束也是导致其现象的主要原因之一。那么，加强预算约束力度，对当地政府各项收支，连同地方债务加以限制；实行责任制，各项支出所产生的责任细化到每个决策者，抑制当前地方债务无限扩张。
　　（一）完善预算分配机制
　　1、推行综合财政预算。我国已经将大部分预算外资金纳入预算管理体系，但仍存在预算编制不完整，预算精准度不够，透明度不高；预算监督重程序轻实质，许多地方基本上流于形式；预算执行不够严肃，预算约束力比较弱等问题。建立“公开透明规范完整”的预算体制，作为国务院2013年深化经济体制改革重点工作，已经被提上议事日程。“公开透明规范完整”无疑是为适应社会主义市场经济，对预算体制做改革。此次改革前提，就是“全口径”的预算管理——把所有的政府收支纳入管理视野，将全部的政府收支关进制度笼子。
　　2、增强预算编制科学性。结合经济指标和政策调整等宏观因素，财政收支科学测算保证预算编制真实性，提高预算约束刚性。细化预算管理，逐级编制预算落实到基层预算单位。增加预算编制可读性和透明度，提高上级部门和本级人大代表大会对预算的可预测性。根据当地政府战略需求和履行职责需要以及财政整体状况，地方政府合理安排预算，推进中长期预算编制。这样一来，不仅有效预测未来财政状况的趋势，而且对当前预算编制有指导作用。
　　（二）加强预算执行管理
　　1、完善国库集中支付制度。健全国库单一账户体系，所有财政收入均纳入预算管理，动态监管资金流向。加强国库集中收缴机制，逐步完善收缴机制及其相关制度和措施。加快财政金融全方位联网系统的建设，涉及各政府事业单位预算收支，各种税收收入和非税收收入等统统纳入国库集中的范围，实现收缴统一化、透明化和标准化。对于国库集中支付运行机制上，加快推广公务卡制度，将所有财政资金统统纳入国库集中支付范围。建立预算执行动态监测机制，犹如银行贷款风险全程监控机制，实现事前、事中、事后三个阶段预算制度监测机制。
　　2、完善政府采购制度。有市场协调资源配置，政府让位于市场，加快逐步转型脚步。完善政府采购运行机制，理顺政府、市场和企业的关系，是切实发挥市场机制的有效体现。逐步放开中国的政府采购市场，形成充分竞争，提高效率政府采购。优化政府采购预算执行程序，建立高效、快捷、安全的政府采购集中支付机制。财政、审计等各部门相互协调，建立了多层次的、动态的、全程化的政府采购制衡机制。
　　二、加强地方公债债券市场金融生态建设
　　（一）完善相关法律法规，为地方公债的发行和流通营造良好的法律环境。法律层面的问题将直接影响我国的金融大环境。随着债券市场的成熟和发展，特别是金融产品的创新，需要强化相关的法律、法规建设，需要对原有的一些法律、法规进行相应的调整。而对于地方公债的发行，则应该完善相应的法律、法规。
　　要对《担保法》和《预算法》以及其他相关的财政法规进行修改，同时制定《公债法》、《地方公债法》等相关法律法规，且从法律方面来确定债券的发行规模。制定相关地方公债监督制度的法规，以此来确定发行和流通的相关规则，规范和区分地方公债与其他债券品种的关系，并且严格规定地方公债的发行、承销、偿还以及监督，清晰地界定信用评级的职责，明确监管体系中的职能分工和完善责任追究制度，在制定这些针对性法规的时候，应体现出地方公债市场化管理。
　　（二）推进利率市场化。利率市场化是指利率由市场来决定，在市场经济条件下，需要利率市场化，这是金融发展的客观要求。因此，推进利率市场化，我们应做到：
　　第一，推进银行业转型。首先，应加快转变商业银行的经营方式，改变银行当前过于依赖利差收入的这一局面，在稳定存贷的基础上，积极发展中间业务，逐步提高中间业务收入的比重；其次，适时推进银行的综合经营，在良好的信贷业务、庞大的客户群的基础上，推进其他金融业务的发展，发挥好其协同效应。鼓励利率衍生品创新与研发，同时加强利率的有效管理，防患利率市场化带来的风险。
　　第二，鼓励债券市场改革与创新。首先，推进我国债券市场的发展，逐步提高我国债券市场的规模，拓宽市场参与主体，并且提高债券融资的比重；其次，应围绕利率市场化这一主线，鼓励债券相关产品的创新，为市场的参与主体提供各种交易品种，为其规避相应的风险；最后，推进国际债券市场的发展，积极探索在自由贸易区内，打造国际债券交易平台。
　　三、建立地方公债风险预警机制
　　（一）建立偿债机制
　　1、建立专门的偿债基金，保障地方公债的安全性。地方政府发债所建项目交付使用后，其中产生的收益可以直接拨入该偿债基金。在年初编制预算的时候，应安排还本付息支出。并且，有关监督部门应对这些偿债基金使用进行相应的监督和检查，然后以监督和检查的结果来评价地方公债的资信情况。
　　2、建立地方公债保险制度。因为地方政府与商业银行有着千丝万缕的联系，特别是地方商业银行，因此地方公债发行要严厉禁止商业银行进行担保。从美国、欧洲等发达国家的经验来看，建立地方公债保险制度，能够提高地方公债的信用，并且扩大其交易量，降低发行成本等作用。我国这些年保险业发展迅速，保险公司有能力为地方公债提供保险，所以可以采取私人保险的办法，使得公债信用增级。
　　3、完善地方政府税收体系。政府发行的一些债券，其投向是一些非盈利性项目，带来的结果就是不能获得足额的收益，但可以通过开征财产税这一方式，地方政府能够享受由于基础设施投资带来城市财产升值的好处，并且为地方政府提供充足的税源。此外，财产税还能够鼓励和引导地方政府切实关心其市政建设，避免有些地方政府带来一些短期行为，所以财产税与市政建设就会形成一种良性循环。
　　（二）建立财政紧急控制机制。地方政府管理不善，将会导致财政和经济损害，建立好完善的财政管理紧急控制机制，上级政府通过特别手段能够减少这些损害。此外，对地方政府财政危机的救助也不单单是进行相应的拨款，而是有相应的制约和监督。
　　1、控制好财政赤字。从财政支出方面看，财政赤字的主要原因是，政府支出规模不断扩张，并且超过了正常收入水平所能达到的限度。所以，应不断加强地方债务的透明度建设，将地方政府债务纳入到预算管理体系中。同时，通过政府职能的转变，防止地方政府过多干预经济建设，从而降低地方政府对投资的偏爱。
　　2、建立完善的财政危机准备金制度。当前，我国正处于转型期，中央在处理地方财政危机中应当承担重要责任。而目前预算中的预备费制度很难承担救助地方财政危机的职责。为了更好地防范地方财政危机，必须建立完善的财政危机准备金制度。此外，还应加强对地方政府的制度约束。对那些处于危机状况下的地方政府，对其政府行为和财政管理等方面进行相应的管制，财政救助的方式要多样化，避免地方政府产生过分的依赖心理。
　　主要参考文献：
　　[1]周鹏.地方政府发债规模风险评估[J].现代管理科学，2010.12.
　　[2]金大卫.我国地方政府发债：制度根源、风险控制、法律规范[J].财政研究，2010.1.
　　[3]龚睿，梁诗琪.地方政府发债的管理制度研究[J].经济视角，2011.4.