“禁止择校”规矩缘何难成方圆

　　摘 要 美国政策学家艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行[1]。”在我国义务教育“禁止择校”政策执行中，某些地方的教育政策执行主体将该政策替换性执行，择校费变为借读费后又异化为自愿捐赠，国家“禁止择校”政策历经16年16次勒令禁止反而愈演愈烈，“禁止择校”政策规矩难成方圆。
　　关键词 义务教育择校替换性政策执行
　　我们说无规矩不成方圆，但在义务教育择校问题上，有了教育政策这个规矩，缘何难以成方圆？
　　我国学者对择校问题的研究大多从教育公平、市场机制、经济学、法学等视角，或从中西择校比较研究而展开，集中在认识层面，解释其原因及利弊，基本上都围绕着教育公平和效率两大主线而各执一词。这样针锋相对的讨论无疑对于择校现象的客观全面评价大有裨益，但鲜有学者从政策执行视角去挖掘择校现象的深层原因，这也成为本文的逻辑起点。
　　一、国家有关借读费、择校教育政策的演变
　　借读是指非本地户籍的适龄儿童，到流入地学校就读的行为。因借读形成的费用项目称为借读费。国家关于借读费收取明确是针对流动人口子女教育的。借读费政策演变过程如下：1996年“允许收取”[2]→1998年“明确借读费收取标准”[3]→2001年“流动人口子女接受义务教育‘以流入地为主，以公办学校为主’政策”[4]→2003年“与当地学生一视同仁”[5]→2005年“不再收取借读费”[6]→2009年“取消借读费”[7]。
　　择校则是指市民主动放弃划定范围的学校就近入学，另择他校就读的行为，其所缴纳的费用称为择校费。择校是一种主动性行为，与借读费有本质区别。国家有关“禁止择校”政策经历如下演变过程：1949~1986年“以分择校，未进入政策议程”→1986~1995年“以分择校和以钱择校并存，仍未进入政策议程”→1995~1997年“正式进入政策议程，国家禁止择校收费”→1997~2000年“政策有所松绑，经审批允许择校，择校收入归国家所有”→2000~2004年“再次严令禁止择校”→2004~2010年“禁止择校，触及问题根源，政策目标有所退缩”等六个阶段[8]。
　　以上政策规定，义务教育择校是国家明文禁止的，而2005年之前国家有政策允许收取借读费。各地政府在执行政策过程中，混淆两者的区别，模糊划定的区域，先将择校费替换成借读费，2005年国家禁止收取借读费之后再异化成自愿捐赠。国家16次的勒令禁止择校，同时国家、地方政府、学校、取得择校权的学生家长、没取得择校权学生家长等各教育政策主体经历了16年的利益博弈，但择校问题一再升温，成为全国性三大乱收费问题之一。
　　二、“禁止择校”教育政策替换性执行原因分析
　　替换性政策执行是指当政策执行主体利益与政策价值取向之间存在的差异和冲突极为激烈时，执行主体实施的是与政策表面上一致，而事实上背离的方案，使政策目标出现反方向的背离。择校费异化为借读费、自愿捐赠就是替换性执行的现实表现，学校于择校问题上没有话语权和择校费收入的分配权，因此其实质上反映了国家与地方政府利益的激烈冲突。免费义务教育被高价择校费所亵渎，因教育机会的不平等引发的冲突有激化趋势，国家“禁止择校”政策缘何三令五申，不仅禁而不止，反而愈演愈烈，其背后的深层原因值得我们深究。
　　1.教育管理体制的原因
　　（1）教育行政体制——政策执行模式单一，政策制定参与机制的缺失
　　根据萨伯提尔的政策执行模式的自上而下、自下而上、整合模式三分类法[9]。我国教育行政体制决定了政策执行模式是以自上而下为主的单一模式，各级执行机构承担着义务教育主要责任，却少有机会参与政策制定，基层的合理诉求较少融入教育政策之中。台湾李允傑认为：“政策执行中的自由裁量是随时出现的，自上而下这样一个理想而机械的运行模式的现实再现是不存在的。”实际上也印证了这种执行模式在实际操作中难以达到政策目标。
　　（2）教育财政体制——教育资源稀缺且分配的失衡
　　穷国办大教育且教育资源分配的失衡是我国教育所面临的最根本的现实问题。1994年我国实行分税制，财政权力上移。地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78%下降到2004年的42.7%。而财政支出比重却没有相应的变化，一直在70%左右的水平上波动。也就是说，地方政府用42.7%相对财政收入支撑了70%的相对财政支出责任，与分税制前地方政府用68.4%的相对财政收入支撑59%的相对财政支出责任恰恰相反[10]。1998年税费改革后农村教育费附加和农民集资被彻底取消。2001年之前，义务教育财政负担为：中央政府仅为2%，省和地区部分合起来也只有11%，县和县级市为9%，而乡镇则负担了78%[11]。2001年的教育管理体制改革，将义务教育责任从以乡镇为主提升为县为主，仍没真正改变负担层级过低的问题。2002年农村税费改革，地方教育经费进一步减少。2007年国家确立了义务教育阶段学生免学杂费的制度，地方教育经费负担再次加重。财税权力上移与义务教育负担下放的矛盾，使得地方政府无奈之余只能铤而走险将择校教育政策替换性执行以补充紧缺的教育经费。
　　转移支付、平抑差距方面，我国教育资源分配在区域之间、城乡之间，甚至县域内的差距巨大，教育资源向大城市集聚，而国家教育财政转移支付却远没到位。再加上我国改革开放之初实行了重点学校、重点班建设，校际之间不论从硬件投入——建筑、设备设施上，还是从软件投入——师资、管理水平上都相差甚远。教育资源稀缺且分配的失衡是择校现象出现的最根本原因。
　　（3）教育政策监督、评估、执法体制——督政无权、督学无力、执法不力
　　我国对教育政策监督和评估主要由教育督导职能来实现，由于我国教育行政管理以块为主，各级政府的教育督导只是教育行政部门的一个科室，其督政的权力微乎其微，对本级政府教育政策执行予以督政更显得力不从心。对下级也多从业务上指导，谈不上真正意义上的监督。督学方面，比较强调视察，而忽视监督、建议，督导范围集中于课堂教学而忽视政策执行等其他各方面监督，方法上重视定性分析且带有极强的主观随意性。教育行政执法建设起步晚，远跟不上法制建设的步伐，执法能力差、手段单一、技术落后等。因此总体上讲，我国教育政策监督、评估、执法体制十分虚弱，滞后于教育的发展，更无法对教育政策执行起到真正的监督、评价、惩处的作用。从择校问题上看，有些教育政策监督、评估、执法部门不仅没有履行职责，甚至还出现了权力寻租行为，与地方政府结成利益联盟，一起将教育政策替换式执行。
　　（4）教育政策自身——实质理性不足与配套政策的缺失
　　从1995年到2010年，国家政府都把择校问题纳入到治理“高收费”政策框架里，这奠定了择校的政策价值取向。择校问题风行十多年，愈演愈烈，直到2004年政策才触及“义务教育均衡发展”的根源，但政策主要基调并无多少变化。显然这是国家对择校问题而采取的一种不得已的权宜之计，也是政府不得不作为又难以作为的一个决择。《纲要》提出在2012年之前基本实现县域教育资源配置的均衡，但后续相关配套政策千呼万唤不出来。另外，家长对“就近入学”其实是一种权利，而让孩子接受义务教育才是一种法定义务，家长对优质教育资源的选择权有着一定的合理性，而且孩子自身天赋各异，让他们选择适合其天赋发展的教育也正是教育的本质所在。因此从法律意义上讲，家长的择校行为并非违法。此外，择校现象的存在完全是卖方市场，在择校供需两旺的情况下，择校费随着市场供求关系的影响而飚升完全符合经济学原理。基于政策定位和各政策主体的利益博弈，政策规矩难成方圆。