义务教育投入中的转移支付效应:省际数据的研究

　　通过对2007年全国各省财政与教育截面数据的定量分析,发现转移支付与地方政府对教育的财政投入之间有着显著的负相关关系,各地获得的转移支付使政府自身财政对教育投入的努力程度下降。要改变这一状况,就要改革当前官员的晋升考核制度,完善公民对地方政府支出决策的参与机制。
　　[关键词]转移支付;义务教育投入;官员晋升机制;效应
　　[中图分类号]G52[文献标识码]A[文章编号]1004-518X(2009)12-0234-05
　　曾明(1972—),男,南昌大学公共管理学院副教授,博士,硕士生导师,主要研究方向为公共财政和地方政府治理;曹文华(1970—),男,南昌大学教务处副处长,副教授,主要研究方向为高等教育。(江西南昌330031)
　　本文系2009国家社科基金项目“地方政府公共支出偏好研究——财政转移支付的视角”(项目编号:09CZZ030)和2007年度中国发展研究基金会资助研究课题(2007基研字第 0018 号)的阶段性成果。
　　
　　一、问题的提出
　　
　　公共产品的支出职能一般是基于支出的受益范围在各级政府中进行配置,受益范围遍及全国的应该由中央政府为其提供资金,受益范围限于地方的公共产品和服务则由地方政府提供。[1](P454)义务教育作为一种公共产品,虽然对提高全体国民的素质有着重要的影响,具有较强的正外部效应,但它的主要和直接的受益范围仍然是地方,因而在很多国家,义务教育的投入主体大多是州和地方政府。在我国,义务教育的投入主要是靠地级市和县乡政府。就农村教育而言,从2001年开始,中国农村义务教育管理体制由以乡为主改为以县为主,全国教育事业费支出出现了由乡向县财政集中的趋势。教育事业费占县级财政支出比重由1995年17.66%提高到2002年的21.14%①。尽管近年来城市化水平不断提高,但由于农村人口众多,我国义务教育的主体仍然在农村。据统计,2007年,全国有普通小学320 061所,其中农村②302 526所,占总数的94.52% 。在校学生数105 640 027人,其中农村88 029 214人,占总数的83.33% 。普通初中学校59 109所,其中农村51 515所,占总数的87.15%。在校生人数57 208 992人,农村46 733 133人,占总数的81.68%。③在现阶段,义务教育经费支出在城市主要是由市辖区的区政府承担,在农村主要是由县级政府来承担。然而分税制以来,随着税收权力的上收以及支出需求的扩大,我国收入分权和支出分权呈现出迅速离散的状态,财政支出比财政收入变得分权得多。[2](P1062)我国基本上形成了收入上向中央集权和支出上向地方分权的财政体制,市、县两级财政收入占全国总的财政收入的比重严重偏低,地方财政支出大量依靠上级的转移支付④,尤其是在2005年农业税取消后,那些财政收入主要依靠乡镇农业税费的县级财政,就更加依靠上级的转移支付了。那么,对财政转移支付的依赖,会对地方政府的教育投入行为产生什么样的影响呢?我们将通过分析2007年全国省际截面数据,就此问题进行实证研究。
　　
　　二、理论综述
　　
　　从理论上来说,上级政府给予下级政府财政补助,首先是为了支持各地区维持均等化的基本公共服务,其次是为了改变后者的行为和偏好。下级政府的财政支出结构受政府偏好、公共产品价格和地方财政收入三个因素的制约。偏好决定了政府对各类公共物品提供的优先顺序。价格意味着公共产品提供所需的物质成本和机会成本。收入约束指政府在一定时期内掌握的财力总是有限的,受硬预算约束,无法做到按需提供公共产品。在收入约束、偏好和价格既定的情况下,下级政府的财政资源配置,往往体现出下级政府意志,表现出符合他们自己利益的最佳均衡状态。然而由于公共产品的外溢性,那些有正外部性的公共产品往往供给不足,而那些有负外部性的公共产品却会过度供给。经济增长是当前政府间竞争的核心指标,因而成为地方财政优先的投资重点。同时,我国地方官员晋升的政治竞争基本上是一种“零和博弈”,即一人的职务上升意味着减少了另一人的上升机会,而且这种升迁很大程度上取决于以经济绩效为主的政绩竞争,因而各地方政府往往会在地区竞争中采取竞争而不是合作的策略,[3](P38)对有正外部性的公共产品的提供不够热心,而更关注其他有助于产生政绩的项目,特别是那些能在短期内产生政绩的资源密集型工程,以此作为信号载体让上级了解到它的政绩。[4](P136)可是,在上级政府看来,这种配置方式并不是最优的,因为它没有考虑到全国性的公共利益。[5](P245)为弥补地方经济发展差距和偏好差异所造成的各地区基本公共服务(如义务教育)投入的差距,上级政府通过财政转移支付来实现公共服务的均等化便成为一种自然的选择。
　　但是,上级政府的财政转移支付资金未必都能实现预期目的。由于各地政府的偏好、财政收支状况不同,各地对转移支付资金的使用有不同的侧重。大量的实证研究表明,分税制以来的转移支付制度并没有起到缩小我国地区差距的目的。[6](P4)作为我国地方政府尤其是县乡政府提供的主要公共产品,义务教育是我国财政转移支付的主要对象之一。目前针对义务教育的转移支付项目主要有调整工资转移支付补助、农业税费改革中的中小学教师工资补助和不指定用途的转移支付,如税收返还、一般性转移支付等。这些转移支付对义务教育投入的影响主要有两种:一是收入效应。地方政府因财政转移支付增加了对义务教育的投入。二是“挤出效应”。地方政府将转移支付资金用于义务教育,而把本来应该用于教育的本级财政收入用于别处,从而使地方政府的义务教育支出变得更少而不是更多。假如教育在财政转移支付中不占重要地位,而且还要求地方政府为其他的转移支付项目提供配套资金,那么就会出现一个地方政府获得的转移支付越多,对教育的财政投入会越少的现象。对我国中部某省109个县的数据分析表明,农业税费改革后转移支付资金对县的义务教育支出产生了挤出效应。[7](P59)而张光在对浙江、湖北、陕西三省1999年的相关数据的实证研究中也有类似的发现,即转移支付资金显著地影响到了三省的县级财政教育支出。[8](P32)从美国的经验来看, 麦克马洪(McMahon)用美国各州1955-1956年的财政转移支付截面数据的研究发现,转移支付并没有影响到地方财政对教育的支出,但1946-1968年时间序列数据分析却显示出这种影响比较显著。[9](P151)皮道特(Pidot)用1963年美国81个大城市的数据分析得出:教育补助增加1美元,城市总的教育支出会增加32美分。[10](P183) 毕萧普(Bishop)对新英格兰地区6个州的1 400个市镇的研究也发现,在其中的5个州,州政府的转移支付对教育支出都有非常显著的影响,回归系数在0.39到0.8之间,相关性很小的那个州,是因为该州的转移支付占市、镇支出比重太小。[11](136)
　　那么,中国的地方政府对转移支付的依赖程度会如何影响到他们对教育投入的努力呢?各省地方财政对上级转移支付的不同依赖程度,对义务教育经费的投入是产生收入效应还是挤出效应?本文将根据全国省级政府的有关数据的分析,从经验层面来加以回答。
　　
　　三、方法与数据
　　
　　本文拟通过两组多元线性回归模型来回答上述问题。第一组模型主要考察在不控制转移支付变量的情况下,地方自有财政收入对义务教育经费的影响;第二组模型主要考察在引入人均转移支付这个变量后,转移支付对义务教育经费产生了什么影响,地方自有财政收入对义务教育经费的影响发生了什么变化。