美日强化地方政府性债务风险管理模式及其启示
摘 要：为应对全球性金融危机允许地方政府发债以来，我国各级地方政府承担了大量显性和隐性债务，债务风险突出，如不积极防范和化解，将严重影响国家经济安全和社会稳定。目前，我国政府性债务管理理论发展缓慢且未成体系，有必要学习和借鉴美日等发达国家地方政府加强地方政府债务管理的有益经验，从而有效化解我国的地方政府债务风险。
关键词：地方政府性债务；债务风险；债务预警
中图分类号:F810.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）05-0136-02
随着近几年我国经济持续快速发展，各级地方政府对资金的需求越来越大，因此，除了依靠中央政府的转贷之外，更多地以地方政府名义举借大量的债务，用于地方的经济社会建设。截至2010年底，全国地方政府性债务余额107 174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67 109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23 369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16 695.66亿元，占15.58。一些城市通过政府融资平台等方式举债的债务率已高达150%以上，个别县市债务率甚至已经超过400%，地方政府性债务与地方政府的财政性收入已出现严重失衡。因此，建立一个有效的政府债务管理机制对实现我国经济又好又快的发展，保证地方政府的稳定运行十分紧迫。西方许多国家特别是美日等发达国家具有较长的地方政府举债的历史，积累了一定的地方政府债务管理的经验，有可鉴之处。
一、美国地方政府性债务风险管理模式
美国是典型的联邦制国家，实行三级财政体制，即联邦财政、州财政和地方财政。三级财政各有其独立的财税制度和法律，各自编制审批和执行本级预算。除了联邦政府可以发行公债外，州和地方政府也可以发行州地政府公债筹措一部分财政资金。从地方政府债务风险管理角度看，美国政府强调加强监管是防止债务风险的首要手段。此外，美国发达的地方政府债券市场已成为防范地方政府债务风险的有力保障。
1.健全的市政债券投融资体制
市政债券是美国地方基础设施融资的重要工具，目前己形成一套严密的债券风险防范管理体系，对地方政府债务管理有着重要的意义。一方面，美国对市政债券发行规模有所限制。大多针对一般责任债券，控制指标主要有：负债率、债务率和资产负债率等。如债务率（州及州以下地方政府债务余额/州及州以下地方政府年度总收入）为90%—120%，负债率（州政府债务余额/州内生产总值）在13%—16%之间。为防止州地政府债券的规模过大，超过州地政府财政的承受能力，州地政府债券往往还需要一些财政制度的约束，如举债限制、平衡预算的要求和对支出与收入的各种特殊限制。另一方面，随着时间的推移，美国债券市场形成了三大机制。一是信息披露制度。美国证券交易委员会于1995年采用了新的市场交易披露原则，要求市政债券发行人和使用人及时、定期地更新披露信息。二是信用评级制度。美国地方政府在发行债券之前，必须经认可的信用评级公司对其债务偿还能力以及付息的意愿程度进行审核，并出具债券的信用评级。三是债券保险制度。通过保险公司参与，对市政债券风险进行转嫁，由保险公司承担债券发行和运营过程中的违约风险。
2.建立地方政府债务风险预警机制
美国俄亥俄州的“地方财政监控计划”体系已成为加强地方政府债务风险预警、防范债务风险的重要措施。该州模式是将地方政府债务与地方财政情况联系起来。州审计局通过对地方政府进行财政审查，以三类财政指标确定地方政府的债务水平是否进入了接近紧急的状态，债务风险高的地方政府有审计局宣布进入“预警名单”，并对其地方财政进行监视。在州审计局确定高风险情况不再存在并宣布从“预警名单”中将其取消前，该监控程序将一直有效。如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化，并达到了“财政危机”的程度，则该地方政府将被从“预警名单”移至“危机名单”。州审计局认为这种预警系统能够有效地促进地方政府改善其财政管理，同时又使得州政府能够及时地为这些地方政府提供顾问服务。
二、日本地方政府性债务风险管理模式
日本是一个单一制国家，地方政府债务管理以行政控制为主，通过严格的地方政府债务计划与协商制度实现地方政府债务精细化管理。
1.地方债实行计划管理
日本中央政府（主要由大藏省和自治省）每年都要编制地方债计划，这个编制计划的内容包括发行总额、各种债券的用途、发行方式等，并与“地方政府财政计划”同时拟定。虽然地方债计划只作为参考资料提交国会，不属于国会审决议的对象，没有法律依据，无强制执行的效力，但由于中央政府对地方政府财力控制权很大，地方债主要购买主体是中央政府资金和公库资金，而且地方债计划是由大藏大臣和自治大臣协商制定的，自治大臣在审批各地方政府的发债申请时，将以该计划作为计划管理的依据。
2.地方债发行协商制度
从2006财年起，基于分权化改革，地方债发行由严格的审批制转变为协商制。在协商制下，地方政府举债首先须经地方议会批准，然后与中央政府就有关问题进行协商，总务大臣审核地方政府的财政状况及债务的安全程度以确保地方政府债务的安全性。地方政府的财政状况满足一定条件下可直接举债，无须总务省批准，但如果相关指标超过一定限额，则须经总务省批准后才可举债。实际偿债率超过18%，则须经过中央政府的审批而不仅仅是向中央政府告知和咨询才可以举债。在18%～25%之间，首先起草债务管理计划，如果计划可行，总务省依据提前公布的一般规则批准其举债；介于25%～35%之间，将限制债务资金用于非指定项目；超过35%，则限制向公共住房、教育和福利设施建设融资。地方公债计划与协议审批制度相互配合，既防止地方公债的膨胀又可以指导了地方公债资金的用途，对于协调地方政府与中央政府的步调，实施经济社会政策有着重要的意义。但政府过多的干预也存在着弊端，目前日本地方政府的债务管理也在进行着改革，比如审批制向协议制的转变，资金来源的多样化以及利率决定市场化等。
三、几点启示
目前，我国地方政府债务缺乏统一的管理体系和风险防范机制，必须尽早从体制和机制上完善地方债务管理，将债务风险防范在可控范围内。美日两国的地方政府债务管理经验，对我国具有诸多借鉴意义。
1.建立债务风险预警机制
地方政府债务风险预警机制通过对地方政府财政运行过程中的各项财政支出活动进行监督和监测，在地方政府债务风险增大到一定程度时发出警报，从而实现把政府债务风险降低到比较安全的程度。因此，在我国各个层次政府性债务风险较大的情况下，建立地方政府债务风险预警体系可以化解地方政府债务风险，其实施进程如图1所示。
2.健全债务信息公开披露制度
披露的内容需要全面反映地方政府的债务状况，既要反映政府债务收入及其结构分布（包括显性债务和隐性债务）、债务担保情况、债务使用情况、债务还本付息及延期情况、债务未来状况的发展预测等，还应及时报告有关地方政府偿债能力和债务活动的信息，如地方金融资产及其经营情况、公共设施的收费管理与运行情况、社会保险等基金的运营情况等。此外，在披露形式上不仅要包括下级政府对上级政府和对人大的披露，最重要的是要通过多种形式适度向社会公众披露地方政府债务情况，使人民大众成为真正的知情人。
3.加强中央对地方政府投融资的统一管理
中央政府必须加强对地方政府融资的统一控制，通过在中央设立专门的机构（如地方借款委员会）统一负责对地方政府融资的监管。根据地方政府的债务余额和财力状况等因素，充分论证举债的必要性，举债的资金、投向主要目的是为了满足提供充足公共服务的职能。在此基础上，对地方经济社会的发展规划实行严格的审批制度，增强执行刚性，一经审批不得随意改变。本届政府只能按照规划的设计要求来组织实施投资建设，以便控制过度投资、超前投资和与规划不符的项目投资，同时加强对地方政府每年的融资额度执行情况的监督。
4.加强地方政府债券信用监管
中央政府应督促地方政府在发行地方债券时控制好债券量，并与此同时采取一系列措施减少地方债券的违约风险。一方面，中央政府必须对地方债券的发行有所规范和限制，根据各地方的财政的实际情况规定地方政府债券的发行规模，并对具体的债务指标制定上线额度，地方政府债券发行均不得超过指标上线。明确相关责任人的责任，避免出现“上代负债、下代违约”的结果。另一方面针对地方债券发行、流通、交易等各个操作环节中容易引起信用风险的环节进行密切关注，从严定法。规范地方债券的各个操作环节，可确保债券运作的安全性，进而有效降低信用风险的发生。借鉴美国市政债券管理的经验，制定相关法律法规，有效约束和调节地方债券发行、交易等环节运行。
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[责任编辑王 莉]
