美国《高等教育法》演变过程中联邦政府的责任变化

　　摘要：美国颁布《高等教育法》(HEA)40多年来，美国联邦政府在高等教育领域中的责任也出现了三次较为明显的转变。第一次转变以《高等教育法》的签署为标志，从此前的“局外人”转向“资源提供者”；第二次转变以1992年和1998年的重新授权为标志，由“资源提供者”转向“内部事务监督者”；第三次转变以2008年的重新授权为标志，由“内部事务监督者”转向“问责要求者”。
　　关键词：《高等教育法》；美国；联邦政府责任
　　中图分类号：G647　文献标识码：A　文章编号：(2009)11－0055－04
　　
　　作为美国高等教育领域最重要的一部法律，1965年的《高等教育法》(HEA)及其40多年来的发展集中反映了联邦政府教育责任的变化。前哈佛大学校长帕西曾评论1965年《高等教育法》，说它是由联邦政府问心无愧地直接关心高等教育而制定的第一个法令。伴随着《高等教育法》的出台及其几十年的不断修改和重新授权，联邦政府在高等教育中承担的责任也发生了三次较为明显的转变。
　　
　　一、从“局外人”到“资源提供者”
　　
　　依据美国《宪法》，教育事务应由州和地方负责。因此，从建国到二战，联邦政府在教育问题上一直是“局外人”，其教育责任微乎其微。二战之后，联邦政府开始插手教育事务。1957年，联邦更多地持着“教育与国家安全密切相关”的思想以及对宪法“国防、国家安全为联邦事务”规定的重视，开始直接引导高等教育的发展，从而改变了过去高等教育发展只应该是各州的“保留权力”的现象。1958年，艾森豪威尔总统签署了被美国教育界誉为“美国教育史上划时代的文献”的《国防教育法》。如果说在此之前，联邦政府对教育的控制还在后台发挥作用，那么现在可以认为它已走到前台，而且这种控制是基于对宪法条款新的诠释，使联邦对全美高等教育发展的支持有了更加有力的法律依据来保障。
　　到了20世纪60年代，约翰逊总统提出了以解决贫困和种族问题为主要目标的“伟大社会”改革计划。1964年1月，约翰逊在致国会的国情咨文中提出要“对美国的贫穷状况无条件宣战”，其中，“改善学校”是“主要武器”之一。在1965年，约翰逊在推动《高等教育法》立法的一次演讲中说：“经济学家告诉我们，美国近半个世纪来，四分之一到一半的经济增长是靠教育进步推动的。”在总统和国会的共同努力下，《高等教育法》于1965年顺利出台。
　　《高等教育法》的颁布开启了联邦政府扶助高等教育发展的新纪元。它旨在：“加强学院和大学的教育条件，为中学后教育和高等教育的学生提供财政资助。”该法案首次明确规定了联邦政府要向公立和私立高等院校提供长期而全面的资助，并且要求每个州为高等教育建立一个协调性机构。根据《高等教育法》1202条的规定，各州迅速建立各种治理或协调委员会，加强了对高等教育的治理与协调。
　　从1965年到1980年，国会对《高等教育法》进行了多次修订，联邦政府作为高等教育的“资源提供者”角色也逐渐彰显。(1)资助项目逐步增多。1968年的修正案将旨在帮助低收入学生、第一代大学生、残疾学生等弱势群体学生接受和完成高等教育的多个项目统一纳入TRIO项目。1972年的修正案主要增加了“基本教育机会助学金”建立“州学生资助配套助学金”，即联邦向各州政府提供相匹配的学生助学金，以激励州的学生资助；为完善学生贷款的管理，建立了“学生贷款营销协会”，发展了学生贷款的二级市场；建立州一级学生激励奖学金项目(StateStudent Incentive Grant)，以促进各州高等教育学生资助项目的发展。1980年再授权，创设了父母本科生贷款项目(PLUS)；增加了一个资助教育学院的项目，以支持改进教师教育、教师再培训。(2)资助范围逐步扩大。1972年的修正案扩大了助学金的资助范围，即从传统的大学生扩展到整个中学后教育的学生；1978年的修正案进一步将资助范围扩大到中产阶级家庭的学生。(3)资助金额日益增长。以2008年的不变价格计算，1970年到1980年，联邦政府给中学后教育的投资由3，447，697，000美元上升到11，115，882，000美元，增加了约3.2倍。
　　联邦政府承担的资源提供的责任，其政治意蕴比经济更为深远。1965年的《高等教育法》在提供贫困者受教育机会这一目标上是明确的，但在如何实现这个目标上却模糊不清，以至于有的美国学者这样感叹到，联邦资金像一条必须流经州议会的河流，尽管联邦政府有指南和规章，然而一旦到了州一级，联邦很少能从根本上改变或逆转其资金流向。为了实现资助的宗旨，联邦政府开始进一步加强监管。20世纪70年代，大量规章的制定以及其执行方式程序化就反映了联邦政府在资源投入的同时试图加强联邦对教育的控制。这种控制的结果是，到了1980年，新的院校政策不再以“地方——州”为运行的轴心，而变成了“州——联邦”。
　　
　　二、从“资源提供者”到“内部事务监督者”
　　
　　20世纪80年代，政治争论的焦点从最初的联邦政府是否有责任促进教育平等转向了如何更有效地促进教育平等。这一时期联邦控制的关注点，也从前一时期注重经费的使用方式、政策执行规章化转向了监督高校及各州教育事务上。
　　联邦政府首先采取“提高自由度”的措施以促进教育平等。里根政府推行“新联邦主义”(New Federalism)，将原由联邦政府争取到的部分权利又让渡给州和地方政府并削减联邦教育支出，期望减少自己对教育的干涉，来鼓励州、地方及院校通过竞争来提高质量以促进平等。然而，事实证明“提高自由度”的举措并没有使高等教育质量提高。到了20世纪80年代中期，教育质量下降成了一个突出的问题。因此，越来越多的公众对里根政府的教育政策表现出不满并呼吁加强联邦政府的教育角色。
　　在这种情况下，联邦政府从此前“提高各州自由度”的措施中逐步转向，重新开始加强联邦控制。1992年《高等教育法》重新授权，提出两项改革方案，即州中学后教育检查方案和鉴定方案。这两项方案成为联邦政府监督美国高等教育的两项重要策略。前者主要是针对那些营利性学校滥用学生贷款而制定的。该法规列举了15项总体检查准则，作为各州检查高校的基本准则，从而使政府的影响深入到高校内部事务的监督权上。后者明确提出要重视对高校的鉴定工作，是影响美国高等教育改革的一项重要法规。1993年的《美国2000年教育目标法》(Goal 2000：EducateAmerican Act)提出对州和地方教育体制改革的新设计。联邦政府通过立法的形式，实现了从“资源提供”到“内部事务监督”的责任变化。
　　这一时期联邦政府承担的“内部事务监督”的责任仍然以提供资金为基本手段，只不过联邦控制的方式发生了变化。联邦政府在提供资助