对政府在高等教育投资中职能缺位的分析

　　摘 要：由于政府的职能缺位，导致高校投资管理、投资风险和投 资效益等方面出现了一些亟待解决的问题。产生这些问题的原因既有理念上的，也有体制和 有机制方面的。为此，建议从以下几方面着手矫正和规范高等教育投资中政府的职能：政府 要加大投入，并使投入水平与经济和社会发展水平相当；要推进修订和制定高等教育投资的 法律 法规；制定科学合理的发展规划，加强对高等教育投资的监管；加强风险控制，防范投资风 险。
　　关键词：高等教育投资；政府职能缺位；原因；建议
　　中图分类号：G467.2
　　文献标志码：A
　　文章编号：1002－0845(2009)03－0057－02
　　收稿日期：2008-11-02
　　作者简介：梁芳(1964-)，女，陕西兴平人，副教授，从事财务管理学和经 济学研究。
　　
　　高等教育是教育的龙头，高等教育投资是教育事业投资中的一个重要领域，其投资效益如 何，直接关系国家公共事业投资的社会效益。随着经济领域的市场化和社会领域的民主化， 以及国家财政体制的改革，我国高等教育投资也由过去的中央政府的统一计划投资，向以 中央和地方政府分级投资为主的社会、企业、学校和个人等多元化和多渠道的投资格局转变 。然而，在高等教育规模飞速发展中，由于政府的职能明显缺位，导致高校的投资管理、投 资风险控制和投资效益等方面出现了一些亟待解决的问题。
　　
　　一、政府职能缺位的表现
　　
　　所谓政府职能缺位，是指政府在行政过程中，未能履行好自己应尽的职责，该政府管的 ，政府没管或没管到位。在高等教育投资中，政府职能缺位具体体现在以下几个方面 ：
　　1.教育投资制度设计不完善
　　在高等教育投资中，理顺政府、高校和市场的关系需要良好的制度设计，而这一设计的 关键是要由政府统筹构建合理规范的有关法律制度体系。但是，相对于快速发展的高等教育 事 业而言，我国高等教育投资的制度建设明显滞后，其表现主要是法律法规等相关制度不健全 ，高等教育投资的评估、监控、监管和效益评价机制缺乏法律保障，高等教育的投入和经费 分配缺乏明确的制度规定。
　　2.维护公平的管理职能缺位
　　政府在维护公平问题上具有不可替代的职责。但目前在高等教育投资中，政府的这种 职责不仅不能到位，而且在某些方面，还有因直接介入而导致的不公平扩大的现象。
　　根据《中国教育经费统计年鉴》的统计数据，1994年中央直属高校生均教育经费支出是 地方高校的1.28倍，到2003年已增长为2.29倍。这种生均教育经费支出差距日益加大， 有悖于教育公平的原则。此外，由于经济发展的不平衡和地方政府财力上的差距，导 致不同地区高等学校的教育财政投入差距也很大。
　　3.对高等教育投资的总量不足
　　教育投资是一种可以在未来获得经济与非经济收益的重要投资，是教育发展的物质基础 。然而，我国在人们对高等教育需求持续增长的同时，政府对高等教育的投入实际却趋于下 降。
　　根据历年《全国教育经费统计公告》的数据，在扩招前的1998年，政府对高校的投资为 342.6亿元，到2005年，为969.79亿元，七年时间投资增加了183.06％。但是，政府拨款 占高校总收入的份额却不断下降，从1998年的57％下降到2005年的不足45.53％，可以预见 ，按目前的高等教育投资体制，在以后若干年内，这个比例还会进一步下降。在教育经费增 加有限的情况下，政府对高校的投资增长，被招生规模的持续扩大，物价的持续上涨所抵消 ，生均经费仍只相当于20世纪80年代的水平。由于政府投入的不足，高等教育规模扩大，已 使高校面临严重的资金不足问题，一些大学教学质量已出现滑坡。
　　4.投资管理失控
　　在我国，政府不仅是高等教育投资的主体，更是投资的监管者。然而，由于高等学校自主 办学思想的影响，政府对高等教育投资的管理严重失控。
　　目前，我国的高等学校学生规模已超过美国，排在世界首位，成为世界名副其实的高等 教育大国。然而，由于教育投资权的变动，高等教育投资既不受政府主管部门的监管，也没 有市场价值规律的制约。许多高校开始“大跃进”式的扩建，买地和建房已成为高等学校的 重 要投资方向。如果说高校今天的发展规模还受国家招生指标的控制，那么，政府在高等教育 的投资管理上则是失控的。高校盲目地投资扩张已产生了相当大的风险，如部分高校向银 行大 量举债。根据2007年7月全国政协一项调查显示，目前高校贷款总额已达2 500亿元，且有扩 大趋势。高等教育投资的失控，很有可能引发商业银行产生新一轮的坏账损失，进而影响到 整个国民经济的持续、健康发展。
　　
　　二、政府职能缺位的原因分析
　　
　　高等教育投资中政府职能缺位的原因，笔者认为有以下几点：
　　1.政府没把高等教育投资当做重要投资
　　目前政府在公共投资理念上，还没有把高等教育投资作为国家的一项重要人力资本投资 。一直以来，政府缺乏一个能够适应社会发展的高等教育投资政策，高等教育的公共财政支 出排位始终在最后。在我国的市场化改革中，政府提出的高等学校自主办学的思想，希望建 立合理的成本补偿机制，借助于市场来提高高等教育投资的效率。但这些年来高等教育出现 的学费偏高，教学质量停滞甚至下滑的事实已充分证明，这种理念非但没有促进高等教育效 率的提高，相反还损害了人们享受高等教育的公平性。
　　2.分类投资体制弱化了政府的投资能力
　　我国政府对高校投资的原则是本级财政负责对本级高等教育机构的投入。具体到实际工 作中，就是中央政府负责对教育部直属院校投资，各地方高校则主要由地方各级财政负责 投资 ，中央财政只按照专项转移支付的办法对地方高校进行补助，主要是针对高校的基础实验室 建设、国家重点实验室建设等专项进行投资。在这种分级投资的财政体制下，地方政府对有 效解决高等教育投资弱化问题却是有心无力。首先，这种投资体制使中央政府对高等教育资 源的整合能力受到削弱，使各地高等教育投资的资源拥有量不平衡，不同地区之间，尤其发 达地 区和不发达地区之间的投资有较大的差距；其次，地方政府的财政收入有限，没有能力对发 展迅猛的高等教育作更多的投入，许多地方高校逐渐步入资金困境。在缺少政府财政扶持的 情况下，高校只能依靠金融机构为高等教育事业筹措资金。
　　3.政府投资管理思路和管理模式不能适应转制的需要
　　在市场经济还不完善的情况下，政府尚未完 全摆脱计划经济时代的国家高度集中的管理思路与模式，不能适应新形势下的高等教育投 资的需要。在对高等教育投资过程中，政府职能转变滞后和创新不足，导致政府不能够很 好履行投资者的职能。由于不能完全适应经济体制的转变的需要，在高等教育发展过快的情 况下，政府对高等教育投资管理不到位就成为必然。
　　4.政府缺乏严格的决策程序
　　导致高等教育投资不公平的一个重要原因，是政府的投资决策表现为负外部性。在我国 ，高等教育的投资决策权基本控制在政府手中，但现行有关高等教育的法律法规和相关政策 中，均没有对高等教育投资决策程序做出明确具体的规定，政府缺乏严格的投资决策程序和 管理机制，随意性很大，加之高等教育投入量大，周期长，效果滞后，在当届政府的政 绩表现上存在明显劣势，这样就很容易导致公共投资支出配置不合理和决策过程中的“权力 寻租”行为，极大地妨碍了公共教育投资支出的公平性。