央地关系法治化：文本与实践分析

　　【摘要】在我国，中央与地方关系历来是一个亘古不衰的话题。文章着重对我国中央与地方关系进行宪法及法律层面的梳理，对现有的法律文本进行规范性分析，对中央与地方关系非法治化导致的问题进行了分析，并对西方国家的中央与地方关系法治化特点进行了总结。
　　【关键词】中央与地方关系 法治化 分析
　　【中图分类号】D251 【文献标识码】A
　　在我国，中央与地方关系历来是一个亘古不衰的话题，常常作为法学、政治学或是管理学的命题而加以研究和讨论。然而中央与地方关系不仅是一个经济问题、政治问题，更是一个法律问题。由于我国法治化程度不高，中央与地方关系并没有完全在法律框架下予以规范和调整，因此中央与地方关系在集权和分权的过程中存在一些随意性，在实践中也产生了一些负面影响。党的十八大以来，在全面深化改革中强调“正确处理中央和地方关系”，标志着中央与地方关系已成为国家治理现代化的重大问题。
　　央地关系的法律文本梳理
　　对中央与地方关系法治化的理解，笔者认为首先应当从现有的法律文本进行规范性分析。通过梳理、整合中央与地方关系在法律文本中的相关规定，方能对现有状况得出客观准确的认识和评价。
　　在新中国成立前夕，中国人民政治协商会议经过讨论，通过了《共同纲领》。具有临时宪法作用的《共同纲领》对我国中央与地方关系作出了一系列规定。这些规定涉及职权的划分、经济建设上的分工合作、中央和地方的财政范围、税收制度等。
　　1954年，我国制定了第一部宪法（“五四宪法”），由于确立了高度集权体制，以及随后的“七五宪法”和“七八宪法”，因此取消了《共同纲领》中关于中央与地方应有职权划分的规定。 改革开放之后，我国重新修订了宪法。1982年宪法在第三条对中央与地方关系作出总体性规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”；第五条对中央与地方的立法权作出规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”；第三十条对我国行政区域划分作出了规定。同时宪法的六十二条、六十七条和八十九条分别对全国人大、全国人大常委会、国务院的职权也作出了规定。
　　除了上述《宪法》对中央与地方关系的界定外，我国的宪法性法律，如《立法法》第八条规定了十种事项只能由法律设定。而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条和第六十一条对县、乡两级地方政府的各自职权分别作出了明确的规定。
　　央地关系的法理评析
　　现行宪法和法律文本对中央与地方权限规定概括性和随意性强、强制性差。尽管我国宪法、地方组织法等法律规范对于中央与地方的职权划分作出了一些规定，但这些规定带有很强的原则性、概括性，无法有效规范和约束中央与地方政府的权力行为。由于缺乏强制性，加之中央与地方权限规定非常模糊，一旦对本级政府有利可图，便争先恐后；一旦对自己不利，则退避三舍。从而出现了地方政府相互推诿责任，政府恶性竞争的状态。由于我国目前权力下放过程中并没有制度化，权力下放容易走入“一放就乱、一统就死”的怪圈，同时对权力行使缺乏监督和制约机制，地方权力的滥用导致我国中央和地方关系长期在“集权主义”和“地方主义”两个极端之间摇摆。
　　立法、司法和行政的中央与地方关系法治化程度不一。通过对上述我国现行宪法及法律就中央与地方关系的文本梳理，我们不难发现，我国在立法层面基本上实现法治化。在司法方面，我国也较早制定了《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。如《人民法院组织法》对最高人民法院和地方各级人民法院的案件管辖权作了明确的划分。但是在行政方面，法治化程度较低。中央与地方职权表述重复，非但没有明确各级政府的事权，反而将政府塑造成了一个从上到下的全能型政府。我国《宪法》第八十九条规定了国务院的职能和职权。同时，在第一百零七条又规定了县级以上各级人民政府有上述几近相同的权限。而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于地方职权规定，更是对中央政府职权的翻版。
　　中央与地方关系法治化步入了法律化分权时代。自新中国成立到改革开放前，我国一直采用中央高度集权的体制。以单一的计划经济为依托，地方被动依附于中央，国家利益取代了地方利益，国家意志代替了地方意志。改革开放之后，我国逐步从行政上放权，实行财政分级包干制，扩大了地方财权和企业自主权，中央将一部分直属企事业单位下放给地方管理。客观上讲，这一系列举措都是行政分权。并且此类分权产生的原因多是由于领导人的人格魅力和感召力。由于这种行政分权是计划经济向市场经济过渡时期的特殊形式，因此在法治尚未成为主导力量下，仍然是依靠行政主导中央与地方法治化的模式。随着我国1999年将“依法治国”写入宪法，明确提出要建设法治国家，加之不断对政府权限予以规定，中央与地方关系迈入了法律化分权的新时代。在这一时期，中央与地方关系通过宪法及其修正案、宪法性法律、地方组织法和部门行政法等一系列法律对中央与地方的立法、行政和司法权限加以制约，从而不再以领导人的意志来主导集权与分权。
　　当前央地关系非法治化导致的问题分析
　　由于中央与地方关系在法律治理上的缺失和不完善，导致中央政府在对地方政府的经济和政治控制力方面有所减弱，同时由于中央与地方博弈的非制度化，诸如“驻京办”和“跑步钱进”等现象，滋生了腐败和寻租。
　　削弱了中央对地方政府的经济控制力。分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%上升到50%左右。地方政府作为促进本地区公共服务发展（比如教育、医疗、文化和卫生等）以及当地公检法和公务员资金的支出者，支出比重却较为庞大。加之我国转移支付制度极不规范，所以导致了地方政府“又叫马儿跑，又叫马儿不吃草”的尴尬处境。这种“亚财政”的制度外收入使得地方政府大量债务急剧膨胀，从而削弱了中央政府运用财政和货币政策稳定经济的能力。地方政府没有法律规定的货币发行权，则变相举债，影响了中央的货币调控能力。一家地方政府如此，其他地方效仿，使得中央的货币政策达不到预期效果，从而削弱了中央对地方政府的经济控制力。