重大行政决策绩效评估中的公众参与
摘 要：在重大行政决策绩效评估中引入公众参与体现了决策部门对民意的尊重，相比传统的政府自身评估模式，公众参与式的绩效评估更符合决策机关效益目标和对系统评价功能的期待，其相应的评估主体、评估标准和评估程序也发生了变化。公众参与政府绩效评估的法制化已成为行政法治发达国家的发展趋势之一，而在我国的行政实践中，公众参与政府绩效评估尚存在诸多理论与实践上的困境。因此，有必要在借鉴域外绩效评估法制化经验的基础上，对我国重大行政决策绩效评估的立法与制度建设提出设想，从而构建一个复合型的绩效评估模式。
关 键 词：重大行政决策；绩效评估；公众参与；行政程序
中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）06-0001-10
收稿日期：2016-03-25
作者简介：桂萍（1972—），女，浙江舟山人，宿迁学院法政学院副教授，苏州大学法学院博士研究生，研究方向为行政法学。
从政策学角度看，行政决策本身就包含一个完整的逻辑过程，即决策制定、决策实施以及决策效果评估三个具体过程。政府决策的这一循环过程表明，政府绩效评估的本质就是对重大行政决策方案及其实施过程有效性的评估，是重大行政决策的逻辑与实践过程必不可少的环节。可以说，决策评估既是一项重大行政决策的终点，又是这项决策优化的起点。在重大行政决策绩效评估中引入公众参与，将公众参与作为政府绩效评估的主导形式，体现了决策机构对民意的尊重，有助于实现重大行政决策的民主化、理性化和正当化，是我国建设“法治政府”“责任政府”和“服务型政府”的具体体现。
一、公众参与重大行政决策绩效
评估的要素分析
公众参与政府绩效评估是政府部门与公众进行交流、合作的方式，通过公众参与政府绩效评估，可以提高公众对政府决策的支持度和信任度，保障重大行政决策的合法性与正当性，对政府决策形成良性的激励，使政府决策更加富有成效。
（一）公众参与重大行政决策绩效评估的主体
过去，重大行政决策绩效评估主要是以政府为主导的内部自我封闭式评估，而公众参与程序的引入则使重大行政决策的服务对象——公众真正融入到决策绩效评估机制当中。于是，“公众满意度”几乎成为所有绩效评估体系中的关键词，公众也开始成为绩效评估不可或缺的评估主体。这种绩效评估主体的变化反映在我国依法行政领域即公众参与。以传统政府为绝对主体的绩效评估模式无法避免政府自我裁判的尴尬处境，因为传统的绩效评估忽略公众参与，公众对绩效评估也普遍持不信任的态度，既不相信绩效评估能够就公众关心的问题提供可靠、准确的信息，也不相信政府部门开展的绩效评估能够真正地站在公众的立场来评估政府作出的决策。于是，传统的绩效评估受到公众的冷落，决策机关应用绩效评估技术的激励水平随之下降，到最后，绩效评估也就只能成为一种“与政府决策活动无关而且乏味的数据游戏”。[1]为摆脱这种困境，政府决策绩效评估就逐步由政府扩大到了公众，并且公众日益成长为绩效评估中的重要主体。“公众作为政府绩效评估主体参与到政府绩效评估中来，变被动参与到主动参与，可以说是对于目前的绩效评估模式的一种颠覆，也是一种创新。”[2]
在当前重大行政决策绩效评估活动中，公众作为评估主体的模式主要有两类：一类是以不特定的社会公众作为评估主体，比如南京举办的“万民评价活动”。此类评估活动多是通过网络技术手段来调查某项政府决策的公众满意度，其特点是参与人数众多，评估主体具有开放性和不稳定性，因此评价结果的科学性和代表性会受到一定的影响。另一类是以特定的社会公众作为评价主体，主要是按照职业身份划分的特定群体，具体包括人大代表或政协委员、企业或社会组织、第三方评价机构、相关领域专家或社会公众。纵观这两类评估主体，存在两个明显的缺陷：一是公众作为评估主体的参与通常是被动式的参与，政府决策部门是绩效评估唯一的发起者和主持者；二是参与评估公众的代表性难以得到保障。社会公众包括不同的利益群体，每个群体对公共决策都有着不同的价值评判标准和利益诉求，如果只有其中一些群体通过各种途径获得了评估主体的地位，将对其他群体的利益诉求产生不利的影响，还可能侵害一些弱势群体的利益。那么，如何弥补这两类公众参与绩效评估模式的先天缺陷呢？这就需要我们在设计相应制度时，把公众作为决策绩效评估的发起主体和主导者，使其成为决策绩效评估活动的中坚力量。
（二）公众参与重大行政决策绩效评估的标准
政府绩效评估指标是“一个量化过程——或给一个程序、项目或其他活动的运作指定的一个数目，以此作为标准来测定政府机关为公众提供产品或服务的状况。”[3]重大行政决策绩效评估指标体系是对重大决策制定、实施各个方面较为科学、精密、高度技术性的测度。一般来说，评估指标必须解决以下几个问题：“有针对性地评估政府哪些决策？有哪些评估角度？如何让指标的评估方法最恰当地反映评价者的感受？如何使指标之间依据其在整个体系中重要性和应受重视程度不同而拉开每个指标的影响力层次？”[4]由此可见，建立评估指标体系需要较高的技术含量。
绩效评估的标准因评估主体与评估方式的不同会有所区别。我国的政府绩效评估指标体系有两个层次：一个是政府主导的内部指标设计体系。由于政府机构内部以及聘任的专业技术人员相对较有保障，因而此类评价指标较为科学、细致、专业。另一个是公众参与式的政府绩效评估标准，相对较为开放、笼统。这是因为公众参与政府绩效评估主体的广泛性、随意性、不确定性不可避免地会导致评估标准的粗放，难以形成体系化的指标。这类指标侧重于公众对决策的满意度方面的评价，一般都会简单地区分“满意”“比较满意”“不太满意”“不满意”等几个评估层次。由于缺乏科学的数据分析基础，这类测评标准在很多情况下只是一种直观的心理感受，具有强烈的主观色彩，如果完全依此来评价决策，显然不符合政府科学决策的专业性和技术性的要求。
