农民工随迁子女“异地高考”中的利益

　　摘 要随着我国城镇化进程的加快，农民工随迁子女的“异地高考”问题愈发凸显。面对这个不容忽视和回避的社会问题，政府的改革势必要打破旧的利益格局，对现有利益进行重新分配。而在这一过程中，随迁子女及家长、城市本地子女及家长等“异地高考”利益相关者间必然会进行利益博弈。笔者通过对“异地高考”中宏观层面和微观层面的核心利益团体间的利益矛盾分析，为进一步解决农民工随迁子女“异地高考”问题提供启示。
　　关键词异地高考 随迁子女 利益 博弈
　　农民工随迁子女教育问题是伴随着中国城镇化进程的加快、大量农村剩余劳动力进城务工而产生的一个独特的社会问题。根据第六次全国人口普查数据显示：我国18岁以下的随迁子女人数已达3800万[1]。教育部于2012年8月出台了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》（以下简称《通知》），利益团体及政策相关人员的多方博弈贯穿于政策制定、出台到政策执行的整个过程中[2]，所以，《通知》和各地陆续出台的“异地高考”政策从本质上来说是一个在各方利益诉求博弈下被动的政策选择结果。
　　社会各界对实施“异地高考”政策态度各异，支持者与反对者各持己见。反对实施“异地高考”者大多数为北京、上海、广东等经济发达省市的本地考生家长，他们认为随迁子女不断涌入，挤占了本地的教育资源。赞成实施“异地高考”政策的专家学者和随迁子女家长们大多认为该政策有利于保障教育公平，实现教育机会均等[3]。为了能够深入分析“异地高考”问题的矛盾根源，笔者通过从宏观层面上随迁子女流入地政府与随迁子女流出地政府的利益矛盾、微观层面上农民工随迁子女与流入省市本地子女间的利益矛盾进行分析，为寻求一个最优的“异地高考”解决方案提供启示。
　　一、宏观层面：农民工随迁子女流入地政府与流出地政府间的利益博弈
　　地方政府作为“异地高考”政策的制定和执行主体，根据政府关系理论，现实的政府关系往往通过政策博弈实现，在受到各种因素的影响下，选择合作性政策关系或者竞争性的政策关系。而政府自身的利益影响政府间关系的变化，在“异地高考”政策中，由于流入地政府与流出地政府间存在资源竞争或出于“地方保护主义”等因素，使得横向政府间在“异地高考”政策制定上具有竞争特性。从目前各省出台的“异地高考”政策来看，各省份制定的“准入门槛”高低不一，大致可分为制定“准入条件”比较宽松的以豫、鲁、赣为代表的人口流出地政府团体和制定的“准入条件”比较严格的以京、沪、粤为代表的人口流入地政府团体两大类。人口流出地政府团体大多只要求随迁子女取得当地高中阶段学校的学籍、有一定年份的学习经历即可在当地参加高考，而对随迁子女父母的职业、住所、社保等方面未做过多的要求。而除了对随迁子女学籍、监护人住所、职业提出了较高要求外，人口流入地政府大多还对随迁子女监护人参加当地社会保险的年限提出了严格的要求[4]。可见，人口流入地与流出地政府间的博弈主要体现在政策制定阶段。而从已出台的政策来看，限制条件高低不一，错综复杂。这正是由于中央政府给地方政府预留了充足的自由裁量权，使地方政府具有异地高考政策的制定者和执行者双重身份，从而让地方政府可以从自己的利益出发来制定异地高考的准入规则。
　　1.农民工随迁子女流入地政府与流出地政府间的利益矛盾
　　其一，农民工随迁子女流入地与流出地高等教育资源的优劣多寡造成两地政府间的利益矛盾。地方政府作为当地人民公共利益的代表，自然倾向于维护当地居民的既有利益。人口流入大省多为经济发展迅速且具有较为丰富的高等教育资源，由于资源承载力的限制和为防止“投机式高考移民”的涌入，故当地政府大多设置较高的“准入门槛”来控制外来人口，保护本地居民子女享有当地高等教育资源的既有利益。而另一方面，人口流出地由于人口流出率高，当地也大多缺少优质的高等教育资源或者处于“高考高地”，设置较低的“准入门槛”基本不会引起外来人口的涌入和减少本地人口的既有利益，反而有些人口流出地政府甚至期望于“异地高考”来缓解当地作为高考大省的竞争压力。同时，由于教育的“空间外溢性”，有可能在外地接受过优质教育的人才回流到户籍所在地工作。因此，人口流出地政府团体对异地高考多持较为积极的态度。
　　其二，农民工随迁子女流入地与流出地高等教育财政经费的来源不同造成两地政府间的利益对抗与冲突。从我国目前的高等教育财政负担体制来看，公办高校一般分为部属高校和省、市所属地方高校，基本上形成了“各部委举办和所辖高校，其经费由财政部直接拨付；地方财政负责地方政府举办和管理的高校”这一格局[5]。地方政府一般按照生均成本来拨付相应的教育经费给地方高校，一个地方的学生越多，地方政府承担的财政压力自然就越大。而且由于地方高校与当地政府的利益捆绑，使地方高校在招生指标安排上需侧重于本地生源。因此，北上广等经济发达、人口流入量大、高等教育资源相对丰富的地区政府出台的“异地高考”政策设置较高的“门槛”来限制外来人口占用由本地财政负担的、有限的优质高等教育资源。而人口流出大省由于人口流出率远大于人口流入率，面临人口流入带来的教育经费财政保障的压力小得多，故其政府出台“异地高考”政策较为迅速，且制定的“准入门槛”较低。
　　其三，实施“异地高考”政策对于人口流出大省来说，使得更多的孩子能够跟随父母在外读书，留在家中上学无人照顾的留守儿童数量能够相应减少，这对于农民工随迁子女流出地政府来说是破解留守儿童这一难题的有效手段。且从政治价值理念来说，地方政府有效地贯彻和执行中央政府的决策，有利于维护良好的中央与地方的关系，树立良好的政府形象。但在“以流入地为主，公办学校为主”的政策实施下，流入地政府必然要担起随迁子女的教育责任，合理分摊流动儿童的教育成本，流入地所在的优质公辦学校也要向随迁子女们打开大门，这不仅会增加流入地政府的财政负担，而且由于随迁子女流动性大，更为流入地的公办学校和教育部门带来管理上的难题。