校长角色：从政策执行者到政策参与者

　　教育政策同公共政策一样，是一个由一系列决策行为和执行行为渐次展开的逐步深化的过程，一般分为政策研究、政策制定和政策执行3个阶段。[1]长期以来，中小学校长被视为教育政策的执行者，几乎无缘参与教育政策的研究和制定，这是导致校长对教育政策的认同感低、政策执行效果差的重要原因之一。
　　如果说，国家教育政策因为涉及面比较广，中小学校长能够直接介入的机会不是很多的话，那么随着国家教育“分权”策略的实施，区域教育政策的地位开始凸显，中小学校长作为具体教育教学单位的领导人，熟悉学校的基本情况，能为教育政策的研究和制定提供第一手资料，理应成为区域教育政策研究和制定的主体，结合区域教育实际完成教育政策的“再制定”。但从实际情况来看，校长要实现从单纯的政策执行者向政策的全面参与者的转变，还面临很多难题。
　　
　　难题
　　
　　1.有职无权，缺乏必需的政策资源
　　拥有必需的政策资源（包括经济资源、政治资源、文化资源和人才资源等）是中小学校长有效参与教育政策制定全过程的基本条件。政策资源的获得与校长的权力密切相关。但长期以来，中小学校长并没有完全具备管理学校所需要的实际权限。在很多地区，校长没有人事管理权和资金支配权。管理体制改革后，相当多的农村地区为了“加强管理”，将学校的各项管理权上收至教育行政管理部门。中小学校长实际上处于一种有职无权的境地。
　　2.有位无为，政策知识匮乏
　　校长自身政策知识的缺乏是导致其在教育政策制定过程中心有余而力不足的主要原因。在有关部门对校长的选拔、任用以及培训中虽然都明确规定校长要“具备较高的政策水平”，但实际上，很多人即便走上校长岗位多年，也只是大致了解一些“常用政策”。许多校长认为自己只是奉命在管理一所学校，上级怎么说自己就怎么做，这种错误的观念直接导致校长对自身政策主体地位的忽视，加上学校工作繁忙，很多校长对教育政策研究甚少，更谈不上对教育政策科学知识的系统学习。
　　3.有名无实，在政策研究中“可有可无”
　　在区域教育政策的制定过程中，政策研究者除了要认真学习领会上级相关教育政策的精神外，还要考虑教育政策与本地教育实际相结合的问题。从这一点看，中小学校长是参与区域教育政策研究的最佳人选。但遗憾的是，中小学校长人微言轻，他们的意见往往很难成为决策的参考。在政策研究的重要环节，有时候为了走一下程序，可能会象征性地征求一下校长的意见，但更多的时候，校长的作用都被忽略不计了。
　　
　　原因
　　
　　1.体制因素
　　校长负责制虽然已经实行了二十多年，但还存在很多不完善的地方，特别是没有厘清校长权力与上级教育行政部门权力、校长权力与师生权利、校长责任与校长权利之间的关系，导致上级教育行政部门侵占本来属于校长的权力、校长侵犯教师权利的事件屡屡发生。
　　2.政策因素
　　教育政策制定过程尤其是区域教育政策制定过程不规范现象严重，教育政策系统所必需的信息、咨询、监控等子系统严重缺失，校长参与教育政策制定过程的机制不完善、渠道不畅通。在教育政策制定过程中，缺少科学、严密的调查和论证，政策方案往往由少数决策者说了算；在教育政策执行过程中，偏重“理解的要执行，不理解的也要执行”的单一政策执行手段，加上各级教育行政部门对政策宣传不足，导致校长对教育政策的精神实质把握不透。
　　3.观念因素
　　长期以来，“人们普遍地认为教育政策必须而且只能是来自‘上面’的决定……只有见之于上级政府机关的红头文件才是政策，否则并无政策可言。” [2] 这种“上有政策”的观念，忽略了中小学校长及其管理工作与教育政策制定全过程的必然联系。
　　4.知识因素
　　教育政策知识的短缺，导致校长不能吃透上级教育政策的精神，不能在思想上形成共识，因此无法主动、灵活地执行教育政策，更谈不上全面参与教育政策的研究和制定。
　　
　　建议
　　
　　1.完善校长负责制
　　从政策科学的视野看，由于“校长负责制的法律依据不够明晰、具体和完备”，所以它不能“从法律层面上有效地保障校长获得充分的权力去履行职责”；[3]从校长负责制政策的现实运行看，校长负责制政策失真情况严重，实际上处于“有名无实”的状况。[4]因此，应从法规和政策的层面，对中小学校长负责制政策进行适当的调整，明确中小学校长应该具有“校内机构设置权、人事管理权、经费使用权、教育教学管理权以及校舍资产管理权”等基本权力，进一步明晰教育行政部门、校长、教师之间的责权利关系，形成完善的、具有可操作性的中小学校长负责制政策体系。
　　2.调整教育资源配置政策
　　对相关政策的内容、作用范围等作出增补，把中小学校长应掌握的权力、资源从政策上下放到位，为校长负责制的落实提供保障。
　　3.调整和完善教育政策的制定程序
　　区域教育政策与国家教育政策一样，也包括政策研究、制定和执行3个阶段。应调整和完善政策制定的程序，让中小学校长参与政策制定全过程中的政策研究环节，让他们普遍关心的教育问题能有效进入政策议程，使他们在政策分析环节中占有一席之地，在政策方案论证中有发言权。总之，应通过政策制定方式的调整使中小学校长参与政策制定全过程的渠道逐步畅通。
　　4.调整教育政策的执行方式
　　政策执行方式不同，其效果也不尽相同。目前，各级教育行政部门主要采取行政命令的方式，按照行政系统层层下压落实政策，中小学校长的作用几乎被简化为“传声筒”。调整这种单一的政策执行方式，将经济手段、法律手段、舆论手段等与行政手段相结合，保证教育政策的有效实施，这样，中小学校长才有可能在教育政策执行过程中借助行政力量之外的各种力量和手段对教育政策进行宣传、解析，根据政策精神结合本校实际编制实施计划，分配政策资源，并负责政策在本校的具体落实工作。
　　5.明确培训的具体内容
　　早在1999年，教育部就发布了《中小学校长培训规定》，要求对中小学校长进行“教育政策法规”的培训。但是，这条规定还相当笼统，没有明确培训的具体内容，因此在培训实践中，一些培训机构将这项培训简化为阅读常用的教育政策法规文件等。在校长选拔与任用中，也没有将它作为一条硬性标准。
　　笔者以为，中小学校长全面了解我国现行的教育政策法规仅仅是其在政策制定全过程中发挥作用的基础，当前应该延伸和拓展政策科学方面的培训。通过培训，使中小学校长熟悉教育政策，懂得教育政策科学，掌握科学决策方法，通晓政策系统及其运行的基本规律，从方法论上了解什么是好的区域教育政策，懂得如何才能制定出一项好政策。
　　
　　参考文献：
　　[1] 赵凯农，李兆光.公共政策如何贯彻执行[M].天津：天津人民出版社，2003.
　　[2] 张乐天.论教育政策观念的变革与更新[J].教育发展研究,2002，（11）.
　　[3] 董康，皮文彬.校长负责制能够保障中小学校长获得充分权力吗？[J].上海教育科研，2002，（2）.
　　[4] 王彬.我国中小学校长负责制的弊端及对策的再分析[J].教学与管理，2003，（9）.
　　（编辑 林 飞）