政府资源环境审计的内涵及其在生态文明建设中的作用机理

　　[摘 要] 在科学理解环境审计内涵、政府资源环境审计内涵的基础上，结合生态文明建设对资源环境审计提出的新要求和刘家义审计长提出的“国家治理免疫系统论”，重点从反映相关风险，保持生态平衡；威慑被审对象，弱化违规动机；预警生态风险，促使提前应对；完善治理机制，抵御违法乱纪等方面剖析了政府资源环境审计在生态文明建设中的作用机理。生态文明建设是当前国家治理的一项重要任务，政府资源环境审计作为维护包括资源环境生态安全在内的国家安全的重要手段，其主动适应生态文明建设这一庞大工程的新要求，积极发挥自身的“免疫系统”功能对人民的福祉和民族的存续和长远发展会产生重要影响。
　　[关键词] 环境审计；政府环境审计；生态文明建设；作用机理
　　[中图分类号] F230 [文献标识码] A
　　一、引言
　　尽管国内外在生态文明建设、资源环境审计实践中积累了丰富的经验，但将生态文明建设与资源环境审计两者结合起来的研究并不多。我国现阶段正在全面推进生态文明建设，政府资源环境审计作为国家治理的一种主要工具与手段，其应以加快生态文明建设、促进经济社会可持续发展作为终极目标，主动顺应生态文明建设战略提出的新要求，特别是要在污染治理、生态建设和资源开发利用方面发挥“免疫系统”的功能，进一步推动我国资源环保政策的贯彻落实和环境治理工作的推进。为此，就要以生态文明建设的本质和要求为出发点，科学理解环境审计与政府资源环境审计的内涵，分析政府资源环境审计在生态文明建设中的“工具”职能，以期能有效发挥国家审计在资源环境审计中的积极作用。
　　二、科学理解环境审计与政府资源环境审计的内涵
　　（一）科学理解环境审计的内涵
　　目前有关环境审计的界定国内外还不尽统一。Thomson（1993），Hillary（1998）将环境审计看成环境管理的一种工具或手段；刘威（1996）从环境监督鉴证角度理解环境审计；张以宽（1997），Lightbody（2000），Todea（2011）认为环境审计是一种系统化的监督和评价活动；高方露、吴俊峰（2000），李雪、杨智慧（2004）基于受托责任观提出环境审计是对企业受托环境责任履行过程的一种控制活动；而上海审计学会课题组（2001）总结了学界有关环境审计的认识；浙江省审计学会课题组（1997），陈思维（1998），陈正兴（2001）认为，环境审计是由政府审计、内部审计和第三方独立审计组成的体系；李永臣（2007）提出广义的环境审计概念应能恰当解释和说明环境管理绩效和环境管理监督问题。尽管以上观点各有偏重，但不容质疑的是，环境审计是在传统审计学的基础上，吸纳了环境法学、环境经济学、环境管理学、社会学等学科研究成果而形成的一门边缘学科。结合以上分析，本研究将环境审计理解为“是由审计主体针对被审计单位与环境有关的经济活动客观地收集和评价证据，判断其认定与既定标准间的符合程度，并将评价结果以报告形式传达给利害关系使用者的一种监督行为。”
　　（二）科学理解政府资源环境审计的内涵
　　资源环境审计是在委托人的驱动下，适应可持续发展及外部经济性的要求而产生，并随着其变化而不断变化。因为资源环境系统是一个开放系统，涉及的内容很多，从而使得资源环境审计的范嗣也极为广泛。当下我国面临十分严峻的资源环境问题，大力推进生态文明建设更是对资源环境审计提出了迫切需求。根据以上对环境审计的理解我们不难看出，环境审计的主体主要包括政府审计机关、内部审计机构和注册会计师。因为政府审计具有权威性和强制性，我国目前的环境审计体系依然以政府审计为主导。众所周知，资源尤其是自然资源具有公共产品的特性，在资源环境审计中履行公共监督评价职能的政府审计部门及其人员义不容辞应担当起主要审计主体的责任。基于此，本研究将政府资源环境审计理解为“是在社会经济可持续发展理论指导下，国家审计机关及其授权机构，依照国家相关法律法规、审计准则、会计理论、专业规程、技术标准等，对相关行为主体的与资源环境相关的活动及其效果以及社会经济活动的资源环境影响等进行预测、控制、监督、评价的活动。”因为资源环境审计有助于监督、制约、纠正行为主体片面追求经济效益而忽视资源环境保护的不良倾向，有助于直接或间接摸清一个地区的资源环境家底，有助于防止资源资产及其收益的流失，所以其对促进资源环境科学决策、保全国家自然资源资产及其收益、推动我国经济实现健康可持续发展意义重大。
　　三、政府资源环境审计在生态文明建设中的作用机理
　　2012，刘家义审计长提出了“国家治理免疫系统论”，认为国家/政府审计是国家治理这个大系统内生的一个“免疫系统”，具有预防、揭示和抵御的功能。生态文明建设是当前国家治理的一项重要任务，政府资源环境审计作为维护包括资源环境生态安全在内的国家安全的重要手段，其主动适应生态文明建设这一庞大工程的新要求，积极发挥自身的“免疫系统”功能对人民的福祉和民族的存续和长远发展会产生重要影响。
　　（一）反映相关风险，保持生态平衡
　　生态文明建设的核心是正确处理人类活动、资源、环境和生态系统之间的关系，但人类不当的生产活动和消费行为引发土地、森林、空气、水等的滥用与污染问题，进而形成环境风险；而每一类环境风险几乎都直接或间接地威胁着公众的健康，从而形成健康风险；当人类活动带来的这些环境风险、健康风险与自然资源的滥采乱伐和不当利用混杂在一起时还会导致经济社会文化风险。生态文明建设就是要基于资源可持续利用的理念，不断解决人类活动带来的上述问题及相关风险，努力保持生态的动态平衡与安全。近年来资源环境领域不断出现的“市场失灵”问题越来越需要政府在生态文明建设中承担主要责任，政府审计机构通过开展资源环境审计，能够贯彻和落实可持续发展的理念和要求，能够通过对资源开发利用及环境保护情况的有效监控来化解生态风险，并借助审计机关的检查权、调查取证权和结果公布权揭露和查处生态文明建设过程中的违法行为，从而为维护我国生态安全发挥保护性作用。