城乡继续教育统筹发展体制机制初探

　　摘要：文章根据国务院审议通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》关于“建立健全继续教育体制机制”进行研究，分析目前城乡继续教育统筹发展的现状，分析国外成人教育管理体制，提出推进城乡继续教育体制机制改革关键应在管理体制、办学体制、帮扶机制、监察机制和学生入学制度、发展城乡继续教育的政策等方面创新。
　　关键词：继续教育；统筹；体制；机制
　　中图分类号：G724　文献标志码：A　文章编号：1008-15831(2011)01-0157-04
　　
　　百年大计，教育为本；国运兴衰，系于人才。历史和现实反复证明，发展离不开人才，而人才的培养关键靠教育。教育分为学前教育、学历教育和继续教育。国务院新近审议通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确指出：继续教育是面向学校教育之后，所有社会成员特别是成人的教育活动，是终身学习体系的重要组成部分。加快发展继续教育，努力构建终身学习体系，到2020年，力争形成人人皆学、处处可学、时时能学的学习型社会，使我国从教育大国向教育强国转变、从人力资源大国向人力资源强国转变，为经济社会的持续全面协调发展提供强大的人才和智力支持。
　　为了实现城乡经济社会发展的一体化均衡发展，实现中华民族的共同繁荣。必须加快推进城乡继续教育的统筹发展。城乡继续教育统筹发展的实质就是解决继续教育办学资源、继续教育人才培养和继续教育人才分布及流动在城乡间的“二元结构”问题，真正实现以城带乡、以乡促城、互动双赢、共同繁荣的城乡发展新格局，为全面建设小康社会打下坚实的人才基础，而要实现城乡继续教育的统筹发展，其中的关键是体制机制改革。
　　
　　一、中国继续教育的发展概述及特点
　　
　　中国继续教育的发展历程大致为四个阶段：第一阶段，新中国成立至20世纪70年代末，针对广大人民群众开展的扫盲教育、夜校教育，可认为是继续教育的雏形；第二阶段，1980年始至20世纪90年代初，继续教育开始起步，并得到了较快的发展，主要形式在于函授教育、广播电视教育，以获得学历为主，是真正意义上的高等教育的补偿教育；第二三阶段，20世纪90年代，全社会对发展继续教育达成基本共识，大力发展成人教育，开办了脱产、函授等专科、专升本科教育，并开始试点网络远程教育，这个阶段着重弥补高等教育的不足，满足广大学员对高等教育的需要；第四阶段，21世纪始，中国已经开始从国家战略的高度开展继续教育。主要表现为继续规范发展学历教育，重视各类培训等继续教育形式。概括上述中国继续教育的发展历程，表现出如下特点。
　　
　　之一，继续教育的兴衰荣辱和政治经济形势的发展变化休戚相关。当国家政治清明、经济快速发展，则继续教育发展迅猛；当国家政治动荡、经济衰退，则继续教育发展缓慢，甚至于停滞、倒退。
　　
　　之二，总观全局，继续教育从局部工作上升到全局工作需要，从各行各业、各地方经济发展上升到国家的意志、国家教育总体战略需要。面临新的发展形势，党和国家注重从体制机制的层面来解决继续教育发展中遇到的各种难题。
　　
　　之三，继续教育为国家经济社会发展做出了突出的贡献，面对新形势下人才竞争加剧的挑战，国家对继续教育工作充满着更多的期待，继续教育工作任务极为艰巨，使命也极其光荣，从这个意义上说，我们从事的继续教育工作前景也极其美好。
　　
　　之四，在肯定成绩的基础上，我们也应看到继续教育发展过程中存在的弊端。目前看来，人们普遍欠缺终身学习的理念，国家对于继续教育的法律法规极不健全，继续教育的体制机制还不能适应经济社会发展的需要，不能适应人民群众日益增长的个性化学习需求。国家对继续教育发展的具体措施及力度也不够大、职责不够明确、激励约束机制亟待建立健全。继续教育配合国家经济结构的调整、区域经济的发展、产业布局的调整、城镇化建设、新农村建设等工作还显得滞后。推进城乡继续教育统筹发展，实现经济社会和人才培养良性互动的空间大有可为，与此同时也为继续教育工作者指明了努力的方向。
　　
　　二、中国继续教育体制机制现状及存在的问题
　　
　　近年来，尽管继续教育发展很快。在适应城乡居民更新知识、提升素质、改善生活品质、促进终身学习等方面发挥了重要作用，但社会对继续教育的认识仍然不足，继续教育仍然是中国教育体系中最薄弱的环节，现行的继续教育领导体制、管理体制、监察机制和保障机制，极不适应中国继续教育发展的需要。继续教育发展最大的体制、机制性障碍，集中地反映在全国和各个地区缺乏全局性的统筹、协调机构以及有效的推进机制。由于培训和继续教育涉及各个部门、各个领域和所有社会成员，继续教育在管理上存在部门分割、资源分散、重复建设等浪费和低效现象。继续教育的制度和法制建设严重落后于继续教育发展的要求。
　　
　　(一)　政府尚未建立统筹管理的体制
　　截至目前，各级政府还没有建立起继续教育宏观管理体制和统筹协调机制，用人单位及社会各界也没有形成良好的继续教育认知环境。由于政府职能对继续教育的宏观管理及统筹的缺失，中国继续教育主办者主要是所在行业、各部门、各普通高等院校及一些专门的培训机构，继续教育没有构建统一的体制，没有系统的规划及建设，没有制定相应的政策作为保障，没有专门的经费投入，各行业、各部门、各高校各自为政，资源分散，没能形成政府统筹管理继续教育的机制。
　　
　　(二)　没有健全继续教育的监察和评价机制
　　中央和地方各级教育管理部门对继续教育缺乏统筹安排和有效的监管，没有形成监察机制，没有建立系统的质量评价体系，缺乏准入与退出等机制。各类教育机构在利益驱动下展开无序竞争，资源浪费现象极为严重。尽管继续教育经过几十年的发展形成了一定的特色和规模，但全局看来，由于继续教育准入机制和监管严重缺失，各教育机构品质良莠不齐，教学质量标准不一，特别是部分非公办机构举办的继续教育重经济利益轻质量管理，继续教育与普通教育相比较，在质量和社会认同度上存在着明显的差距。
　　
　　(三)　没有建立起继续教育成本分担机制
　　继续教育虽然是社会公益性事业，受益者主要是国家和地方政府。其教育成本理应以政府投入为主。但截至目前，各级政府财政除负责有农民工短期技能培训外，无论是成人学历教育，还是非学历继续教育，政府投入都比较少，教育经费主要由所培训企事业单位和接受学习者自行承担。虽然国家对企事业单位有按职工工资总额的1.5％提取职工教育培训经费的相关规定，但因各种潜在因素导致在较多数单位很难得到落实。国家没有真正建立起社会化投入和以财政投入为主的继续教育成本分担机制。
　　
　　(四)　没有形成继续教育城乡发展的联动机制
　　中国城乡二元结构特征突出，城市和农村经济、社会、教育、文化发展差异很大，继续教育在城乡的发展也不例外。继续教育的办学规模、办学层次、办学水平、办学场地和师资队伍，在城乡之间都存在着