地理区域高等教育财政支出模式的路径依赖与锁定效应研究

　　摘要：伴随高等教育的发展，地理区域高等教育财政支出模式也不断演化，出现多种模式，但在新旧模式更替变幻之际，不可避免的存在新旧模式的破立之争，新模式对旧模式的路径依赖与锁定，为此需要就功能性、认知性与政治性锁定进行解锁，对地理区域高等教育财政支出模式从分类分层、明确政府动态财政责任、去行政化约束方面施行创新。
　　关键词：路径依赖；锁定效应；衍生型；绩效型；累进型
　　地理区域高等教育财政支出模式乃各级政府向高校提供财政资金的总量、支出方式及资金使用的过程和结果等方面的制度安排与体系，支出模式涵盖供给机制、分配机制与问责机制，关系到政府财政可以供应的资金规模、怎样供应、向谁供应及财政资金怎样在高校间分配、财政资金使用的过程和结果怎样等问题，乃国家教育管理制度与教育财政制度状况的集中体系，乃国家发展高等教育事业的重要经济支撑，亦为国家管控高等教育，推动高等教育均衡发展的重要方式。高等教育财政支出的范围乃国家财政性教育经费在高等教育方面的分配，但由于高等教育存在外部正效应，市场可能不愿充分供应，发生市场失败问题，需要由政府介入来解决高等教育供应不足的问题。财政支出正是政府发挥调节作用的有效方式，政府可经由增加财政支出来确保高等教育事业的顺畅发展，也可经由对各个类别、各个层次与各个专业的高等教育支出规模、支出方式的变动与支出绩效的评判来调控高等教育的发展方向与发展速率，推动高等教育的均衡有序发展。高等教育财政支出模式随着社会进步，高等教育的发展不断衍变。
　　一、地理区域高等教育财政支出模式
　　地理区域高等教育财政支出模式包括累进型、公式型、绩效型、衍生型、复合型等。
　　（一）累进型
　　累进型高等教育财政支出模式是基数加增长的模式，其支出增加的部分主要根据高校原有规模的扩张来安排，譬如新增专业、新增项目或招生规模的增加等，主要采用公式测定、经验判别或一定的增长比例来确定支出的增加数额。累进型模式在20世纪七八十年代在许多国家被广泛采用。累进型的支出模式较好地顺应了世界高等教育大众化发展的需要，在高等教育从精英教育走向大众化教育的转变过程中，较好地应对了高等教育的大众需求与高等教育的大发展间的矛盾。
　　1949年新中国刚成立之时，着重于社会主义改造，预算管理制度尚未成体系，高等教育财政支出亦无一定之规。1955至1986年间，我国高等教育财政支出主要采用累进型的基数加增长模式，政府给予高等教育的财政资金以前一年度的财政资金数额为依据，再根据本年度高等教育发展需要、社会环境、国家财力适当调增，以确定当年的高等教育财政支出数额。此种支出模式基于定员定额，综合考量高校的发展规模、人员编制、房屋设备需求及业务需要，支出规模依年适当调增，确保了高等教育经费的稳定，但由于此种支出模式不是基于高校发展的成本分析，而是以前一年度的支出为依据，前一年所费越多，本年可分配到的经费也就越多，易造成资金靡费，且此种支出模式不够透明，财政支出的基数确定较为随意，高校之间人均经费有较大差别，无助于高校公平竞争、控制成本与提升支出使用效率，不利于调动高校的办学主动性与积极性，逐渐被公式型支出模式与绩效型支出模式所代替。
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　　（二）公式型
　　公式型高等教育财政支出模式于1980年代被工业化国家逐渐采用，政府依照总的生均成本安排财政支出，对生均成本的各构成要素根据其重要性赋予相应权重。在公式型支出模式中，各要素的权重决定了高校经费争取、专业调整、招生规模、学籍管理等活动的轻重缓急。许多国家在确定公式型支出模式中各要素的权重时，多考量学习时间、专业类型与学习级别和层次等因素，再依照生均成本确定具体的支出数额。公式型高等教育支出模式不断改进，其优点也日益被各国所接受与认可。
　　1986年我国《高等学校财务管理改革实施办法》明确高校年度教育事业费预算，由主管部门根据各类、各层次学生的需要与高校所在地区的不同境况，在国家财力许可范围内，依照综合定额加专项补助的方法予以核定。综合定额加专项补助就属于公式型的高等教育财政支出模式。综合定额涵盖教职工工薪、补助工资、职工福利费、学生奖学金（人民助学金）、业务费、公务费、设备采购费、维修费，其它费用、差额补助费等。依照各高校的规模、层次、专业与发展确定生均教育经费定额，再依照学生人数计算出各高校的综合定额。专项补助作为对综合定额的补充，涵盖专业设备补助费、离退休人员经费、长期外籍专家经费、世界银行贷款设备维修维护费、特别项目补助费等，是政府按照国家政策引导意图，综合考量高校的特殊发展需要，单独给予高校的资金补助。专项补助多数经由竞争方式获得，项目发布单位下达项目专项，符合条件的各高校就项目提出申请，经由项目发布单位的审核批准，高校获得项目经费，项目的进行与结果受到项目发布单位的监督评判。专项资金具有项目众多、金额庞大、使用范围宽广的特征，各级部门经常采用专项资金方式安排高等教育资金，在高等教育支出中占比大。此种支出模式在财政资金经费分配中较为公平，较符合高校实际，高校还可自主安排使用上级给予的经费，结余留用，避免了高校资金使用中的浪费，极大的促进了各高校发展的主动性和积极性，特别是在高等教育大众化发展过程中，也刺激高校招生规模的扩大。专项资金的支出方式、使用管理影响相当规模的高等教育财政资金的使用效率，在专项补助项目下出现了“211工程”、“985工程”、高校科技创新计划等旨在提升高等教育质量，争创国际一流高校与一流学科的项目。且各高校人员经费与公用经费的确定中，依然基于以前年度的历史数据，专项补助的分配主观性也较强。在综合定额加专项补助实施进程中，有些地方囿于财力，把综合定额加专项补助转换为限额补助加专项补助，造成财政支出不能满足高校快速发展之时的正常经费需求。
　　（三）绩效型