全球教育变革下的学校自主管理

　　十八届三中全会通过的《决定》指出，“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。在日前召开的2014年全国教育工作会议上，教育部部长袁贵仁强调，要“形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与，职能边界清晰、多元主体‘共治’的格局”。
　　学校自主办学能力及制度建设，将成为今后相当长一段时间内的重大课题。本刊将持续关注这一话题。本期推出两篇文章以开阔视野，共同思考中国学校内部治理结构改革的可行路径。
　　教育制度决定教育的兴衰与成败，同时也是提升教育质量的核心元素。考察全球教育可以得出这样的结论：教育改革，制度先行，制度改革，弱化行政，强化自主。从上世纪80年代开始，当代西方国家如英国、美国、澳大利亚、新西兰、加拿大等国都在进行教育改革，特别是教育制度的改革，其中最为重要的举措就是教育行政部门主动授权学校。
　　简言之，现代西方学校制度特别是管理制度变革具体来说有三点发展趋势，一是从中央集权走向地方分权；二是从行政外控走向学校内控；三是从行政高于学术走向学术高于行政。这种制度的变革是学校管理范式的重大转型，这种自上而下的转型解构了中央集权，解构了地方行政权，重构了学校的决策权和自主发展权，从根本上激活了学校自主发展的潜能，使学校成为整合各派力量和各种资源形成的权力共享、责任共担的多元合力的自治体。
　　一、学校自主管理的基本内涵。
　　学校拥有高度的自主权和自治权的这一过程和特征就是“学校自主”或“自我管理”，也有人称之为“自主管理”或“校本管理”。这一概念在英语中有不同的表述，如shool autonomy，school based management，selfmanagement，self-managingschool，local management等。但其内涵大致相同，也就是“去中央化”、“以校为主”、“以校为本”等寓意。
　　英国学者布朗（Brown）指出，有效校本管理聚焦于六大方面：①自治、灵活、回应；②由校长和学校社区来规划学校；③校长角色的转变；④建构参与式的学校环境；⑤教工之间的合作与分权；⑥校长和教师具有高度的个人效能感。
　　澳大利亚的两位学者考德威尔和斯宾克斯（CaldweU andSpinks），是国际上校本管理或自我管理领域的权威。他们在1988年出版的专著《自我管理学校》中认为：自我管理学校就是去中央化的过程，学校拥有权威，可以有资源的决策权和分配权，但这个“去中央化”是行政的而不是政治的，学校在国家或州政策和原则框架下做决策。中央权威仍需就学校分配资源进行问责。学校自我管理的“去中央化”意味着教育决策权的重新分配和政府职能的转变，学校和教育行政的职能发生根本性改变。教育行政部门改变了传统的对学校实行全过程、全方位控制的方法，转而通过立法、拨款、政策指导、视导等手段对学校进行宏观调控。学校也改变了职能，由原来的执行机构变成了决策机构，享有了更多的权力，但同时必须有问责。
　　两位学者认为，在自我管理的学校中，学校如果要改进，必须注意资源的利用、调配和整合。“资源”在他们的著述中是一个核心的关键词，分为四类：①智力资本，指专业人员的知识与技能；②社会资本，指来自于个体、组织、机构的相互支持；③财务资本，指这些资源的利用必须以学习优先为原则；④精神资本，即可以给组织带来内涵和凝聚力的价值观。
　　2008年，两位学者出版了他们关于自我管理的第四部力作《从学校变革的提升到转变：增加权重和胜算》。书中指出，在以学生为中心的自我管理学校中，资源的分配应遵循这样的原则：①如果变革的学校没有绩效的话，那么我们就需要对资源的分配和利用方式进行调整；②学校变革和资源分配背后的动力，也就是组织最重要的个体是学生，不是教师，不是学校，不是学校体系，而先决条件是自我管理学校；③资源的获得、分配和利用的方式在目的、过程、政策和标准方面应该符合优质管理的标准；④如果在资源的获得、分配和利用方面有贪污现象要持零容忍态度。高质量的教学是所有资源中最重要的，学校和其他机构要有人才优先的意识，对于人才的使用要吸引、培训、安置和奖励，把最佳人才留住；⑤学校在选拔和奖励最佳教师与管理人员方面具有相当的权威性，而人力资源的利用必须要考虑教学优先的原则；⑥领导者和管理者应该以最高水准的实践方式来获得、分配和利用资源，这些实践方式包括以学生为中心、以数据为驱动、以证据为基础、以目标为指向。要达到标准需要考虑优先的项目、资源的分配和评估手段以及发展的能力。
　　上述观点对于从本质上理解自我管理学校很有意义。自我管理或校本管理学校的核心、精髓就是自治和自主，当然所谓的自治和自主是相对的，因为学校毕竟还是在教育行政部门的宏观管理下，但总的一点，自我管理学校就是没有太多行政干预或行政干预很少的学校。这种管理机制赋予学校高度的权力，但是权力并不是集中在校长一人手中，是通过董事会领导、校长来执行管理的一种机制。
　　二、西方国家学校自主管理模式评析。
　　（一）英国模式：英国的自我管理模式是从1988年《教育改革法》之后确定下来的，基本特征包括：所有中学和大部分小学的学校财务权归于学校董事会和校长；家长可以为子女择校；允许公立学校经家长投票后脱离地方教育当局控制，选择成为直接拨款学校，由教育部直接负责拨款。这些措施背后的价值取向是“平等、效率、自由、选择”，管理体制上实质是学校董事会领导下的校长负责制。
　　在英国，每一所学校均设有董事会，董事会是学校的重要决策机构，是学校法人代表机构，成员经选举产生，校长依法进入董事会，其他成员有家长代表、教工代表、地方教育当局代表、基金会代表或捐赠机构代表以及由以上成员选举产生的社区代表。凡进入校董会的人员均为自愿，没有报酬，且受法律保护。另外董事会有一秘书（或办事员）来协调工作，该秘书有报酬。校董会主席由校董会成员选举产生。董事会的职责是：校长负责学校日常管理。董事会负责学校的规划、战略定位，监督学校的发展进度，批准学校的校本课程设置，批准教工、学生福利方案，监督学校的财政开支包括教师的工资方案，负责学校的健康与安全，负责人事，决定选聘校长或教师的人选。学校所有的政策、规章制度都南校董会批准，开除学生需要董事会审批等。成员还可参加由地方教育当局、中央政府或其他机构提供的培训，以便能进一步合格履职。而校长在学校日常管理中拥有充分的自主权力。学校的教育教学事务较少受到外部的行政干预。