公安应急管理的财政保障机制研究

　　摘 要：最近几年，公安应急财政的支出在经费支出数量、经费支出结构等方面存在问题。在阐述了公共预算的概念特点和相关理论的基础上，提出现代公共预算制度的几个关键点，得出问题根源在于公安应急管理领域事权划分不明的结论，最后提出相关政策建议。
　　关键词：公安应急管理；财政保障机制；预算
　　中图分类号：F812 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）20-0157-02
　　引言
　　公安机关是政法机关中的主力队伍，在司法体制改革和工作机制改革中，公安体制改革占据重要地位。但是，长期以来，公安经费保障困难问题一直是制约公安应急管理工作发展和公安应急管理队伍建设的一个瓶颈性问题。对公安机关而言，根据公安机关的特殊性质和工作特点，研究如何改革和完善公安应急管理经费保障体制，是摆在我们面前的一个十分紧迫且具有重要意义的政治任务。财政投入对于支持公安应急管理工作起着至关重要的作用，但就应急财政保障而言，如何构建面向公安应急管理的财政保障机制，切实提高公安应急管理投入的绩效水平，更是充分支持公安应急管理的政策效应关键所在。因此，本文的研究探索，对于当前和未来公安应急管理工作的深化具有意义。
　　一、公安应急管理财政保障机制分析
　　公安应急管理财政机制问题须从支出、预算、三个方面分析。
　　（一） 公安应急管理的财政支出
　　2004年以来，中央和地方公安应急保障经费逐年呈递增态势，但从公安应急保障经费支出占公安经费比重来看，则显得支出乏力，支持力度十分有限。现行公安应急保障经费支出结构中存在的问题主要有：（1）财力不足与财政支出效率不高并存；（2）政府“越位”现象严重、财政压力巨大；（3）“政府缺位”，公安应急保障财政未能充分发挥资源配置的职能；（4）行政管理费急剧膨胀，加重了财政负担；（5）财政支出管理和控制机制尚未健全。
　　其根源包括如下几点：（1）对于市场经济体制下财政支出范围的界定不清；（2）对公安应急保障经费投向的选择缺乏科学依据；（3）公安应急保障预算缺乏刚性，资金管理使用分散，难以形成合力；（4）公安应急保障资金的基础管理不规范；（5）公安应急保障经费支出绩效评价工作严重滞后，缺乏完整的评价内容和评价指标体系，绩效评价工作实施难度大。
　　（二）公安应急管理的财政预算
　　目前，我国的政府预算制度，正逐步从计划经济体制下的传统预算制度向现代公共预算制度转型。公共预算的特点包括法治性、精细性、透明性、完整性、效率性。当前，在公共预算理论领域主要包括渐进预算理论、公共选择理论、政策过程理论、预算改革理论等基本理论模型，这些理论内容尚不足以形成公共预算的一般性理论。
　　服务型政府的基础之一是大力推进现代公共预算体系构建。推进我国现代公共财政预算改革几个关键点包括：预算公开；强化人大对公共预算的监督和审查；公共预算民主化。我国公安应急管理公共预算制度现状主要是：公安应急管理法律体系不完备；尚未建立完备的公安应急预算；预备费功能较弱；尚未形成合理清晰的公安应急预算中央地方分担机制；公安应急预算管理执行监督功能弱化等。借鉴美国经验，我国公安应急管理财政保障预算制度改革的任务包括：完善公安应急管理预算制度的法律体系；建立完善公安应急管理预算；构建预备费的稳定机制；建立公安应急预算管理分级负担机制；完善公安应急管理预算监督机制，推进预算公开和民主化。
　　（三）公安应急财政保障机制的绩效评价
　　目前我国对公安应急财政保障绩效评价的理论研究和实践工作起步较晚，评价指标缺乏系统性研究，尚未形成较完善的操作系统，相对日益增多的公安应急财政保障所提出的需求，是一个巨大的挑战。
　　从财政支出绩效评价层次来讲，根据评价主体和客体的不同，可以将财政支出绩效评价分为四类：财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价。四者是一个层层递进、逐级包容的关系。
　　由于公安应急财政保障所涉及的利益群体众多，而各利益群体对公安应急财政保障的期望存在差异性，难免存在不一致甚至矛盾，需要对他们的利益诉求进行协商妥协，得到一个充分考虑所有利益相关者诉求的公认价值取向，以作为公安应急财政保障的成功标准。因此，作者认为，从价值实现的角度来对公安应急财政保障的绩效进行评价，既体现了公安应急财政保障服务于大众的公益性，又能够保证评价指标体系的完备性和评价结果的全面性。公安应急财政保障核心价值的概念是本文对公安应急财政保障绩效评价实践的前提和基础，而利益相关者理论则是进行价值分析、构建评价指标体系的理论工具。
　　考虑到公安应急财政保障的社会效益明显，正外部性大，对其绩效的评价应该从项目的利益相关者角度进行考虑，并涵盖公安应急财政保障的全生命周期，从而保证公安应急财政保障绩效评价指标体系的完备性和评价结果的全面性。本章将公安应急财政保障全生命周期按应急管理过程划分为支出决策、运行管理和运行后管理三个阶段，并对公安应急财政保障全生命周期各个阶段绩效进行了全面地评价。
　　二、建立健全公安经费保障机制的政策建议
　　（一）建立健全公安财政法规体系
　　.补充完善《人民警察法》，在《人民警察法》中明确以下相关内容。
　　1.补充完善（（人民警察法》，在《人民警察法》中明确以下相关内容：（1）明确各级政府财政预算中公安机关经费支出的比例如前所述，我国公安经费占国家财政总支出的比例才6%左右（含检察机关和法院），因此结合我国的国情，笔者认为，在《人民警察法》中应明确公安经费占国家财政总支出的比例不应低于10%。（2）明确随着我国经济的发展逐年增长，实现公安经费保障和装备建设的法治化。除明确公安机关公用经费、装备经费、基础设施建设经费和人员经费等在公安经费总盘中的具体比例外，还应明确各项公安经费每年的增长比例。笔者认为，应按照每年不低于预算总额增长的比例明确公安机关各项经费的增长比例。