县域基本公共教育服务均等化的模式选择及政策路径
[摘 要]基本公共教育服务均等化首先应在县域内基本实现。通过分析国际上常见的三种基本公共服务均等化模式可知，最低公平模式契合我国公共服务均等化政策的要义和指向，能有效地平衡区域发展差异，符合当前我国经济社会的发展现实，应当作为县域基本公共教育服务均等化的实现模式。推进县域基本公共教育服务均等化需要制定基本公共教育服务国家标准，优化财政转移支付制度及建立健全教育财政管理保障机制。
[关键词]县域；基本公共教育服务；均等化模式；政策路径
[中图分类号]G527 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）07 — 0131 — 03
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出：“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距”。由于我国区域经济社会发展水平差距悬殊，短时间之内要求在市域、省域或更大范围内实现基本公共教育服务均等化的难度太大，率先在县域内实现均等化、逐步在更大范围内推进是我国基本公共教育服务均等化战略的现实路径选择。如何选择适合的均等化模式和相应的政策制度来承载县域基本公共教育服务均等化的发展目标，成了需要深入研究的重要论题。
一、基本公共服务均等化模式的比较
纵览世界各国公共服务发展，基本公共服务均等化模式可归纳为，“人均财力的均等化、公共服务标准化和基本公共服务最低公平三种模式”〔1〕。
（一）人均财力的均等化模式
人均财力的均等化模式，是指基于公共服务投入均等考虑，中央政府按每个地区人口以及每万人应达到的公共服务支出标准向地方政府进行转移支付的制度。该模式产生的主要背景是西方国家公共服务多级政府管理体制和税收的过度集中，中央政府必须通过转移支付方式来分散财力，解决多级地方政府提供公共服务的财政需求。在这种模式下，基本公共服务均等化就是指中央政府应当向地方政府提供大体均等的财力，地方政府再按照居民的消费偏好决定提供公共服务。为了避免因人口地域分布不均匀的影响，该模式常常按人均财政支出水平为转移支付的计算依据。欧洲各国和加拿大主要采取这种模式。该模式的优点主要有：第一、在人均公共服务支出大致均等的基础上，赋予了地方政府较大的理财权，有利于避免中央财政支付中存在的以中央偏好取代地方公共服务实际需求的官僚主义和低效率现象。第二、转移支付所需要的基础数据项较少，实施起来成本较低。该模式不足之处是：首先，没有考虑不同区域人均财力支出的差异化需求，也没有考虑不同地区提供基本公共服务的成本差异，地区之间均等的人均公共服务投入并一定带来均等的公共服务产出。其次，该模式有效性的前提是地方政府有强大的预算约束力和公共信托能力。否则，“即便是各地人均财政实力差距不大，甚至是完全均等，公共服务的地区间差距也可能会很大”。〔2〕
（二）公共服务的标准化模式
公共服务的标准化模式认为，公共服务均等化是理念，应该通过标准来使其具体化和可操作化。中央政府（或上级政府）应先制定和颁布基本公共服务标准，并以此为依据计算各地财政标准收入能力和标准支出需求，根据收支的差额来确定对各地区的财政转移支付额度，确保各地区基本公共服务的均等化供给。公共服务标准化模式的实质是关注基本公共服务产出的均等化。澳大利亚、日本等主要采取这种模式。该模式的优势在于：由于基本公共服务标准的存在，所以在推进基本公共服务均等化的同时，服务的质量也能得到保障。此外，在考虑地区财政收入能力的同时，也考虑到了基本公共服务供给的地区差异导致的财政支出需求的差异，因而能够更好地推进基本公共服务均等化。这种模式也存在劣势：首先，建立基本公共服务标准尤其是质量标准困难重重，其中既有技术方面的困难，也有财政方面的困难。其次，“一刀切”的服务标准容易造成和公众的实际需求脱节，无法很好地满足公众差异化的基本公共服务需求。最后，测度基本公共服务供给地区成本差异时，需考虑的相关因素多，计算较为复杂，且容易产生误差。
（三）基本公共服务最低公平模式
1978年，英国学者布朗在总结财政联邦主义经验时，提出了基本公共服务最低水平的概念，也称为基本公共服务最低供应。“国家应让每个居民确信，无论他居住在哪个市或县，都会获得基本公共服务的最低保证，诸如安全、健康、福利和教育。”〔3〕基本公共服务最低标准就是以国家名义承诺，并以国家财力作为保障，全国必须达到的最低限度的公共服务标准。中央和上级政府一般需通过财政转移支付手段，确保即使在“老少边穷”等边缘地区和财力不足地区的公众也能获得不低于最低标准的基本公共服务。基本公共服务最低公平模式按等价性原则来处理收益关系，也就是在达到公共服务最低标准后，国家鼓励有能力提供更多、质量更好公共服务的地方政府，向公众提供更多的公共服务，但所需经费由地方政府负责。该模式要求处于不同地区的公众从享受到的基本公共服务中所得到的实际利益和效果要大体均等。如2001年美国《不让一个孩子掉队法案》不仅规定了义务教育的质量标准，还要求对联邦和州的学生进行学业测试，要求学校对测试中不及格的学生给予帮组，使其达到合格要求。
二、 县域基本公共教育服务均等化模式的选择
我国提出基本公共教育服务均等化问题是近几年的事情，目前尚处于均等化的起步和初期阶段，还没有建立起完善的基本公共教育服务体系，更没有明晰的基本公共教育服务均等化模式。基本公共教育服务本质上指的是“满足人们基本生活需要和维持国民经济正常运转所需的最低程度的教育供给”〔4〕。目前县域基本公共教育服务均等化较为合适和可行的实现模式是最低公平模式，理由如下：
（一）契合国家公共服务均等化政策的要义和指向
党和国家政策文件关于基本公共服务均等化的决策思路，是推进县域基本公共教育服务均等化的重要政策价值取向。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次对基本公共服务均等化和政府责任进行了阐述。党的十七大报告把基本公共服务均等化放在重要位置。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》首次阐明了基本公共服务与非基本公共服务的关系。《十二五规划纲要》对基本公共服务的9大范围25个重点作了明确的界定。党的十八大报告把基本公共服务体系建设摆在重要位置，要求加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。可见，国家公共服务均等化政策的重心是基本公共服务均等化。在公共教育服务领域，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出“基本公共教育服务的重点任务是巩固提高九年义务教育”。党的十八大报告指出“要均衡发展九年义务教育”。十八届三中全会《决定》提出“大力促进教育公平”，“统筹城乡义务教育资源均衡配置”。2012年教育部出台《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，实施县域义务教育均衡发展督导评估制度，保障和促进全国义务教育均衡发展。
