促进职业教育可持续发展的财政绩效评估指标体系研究

　　[摘要]随着我国现代职业教育体系建设的深入开展，政府财政对职业教育投入经费逐步提高。如何评估财政职业教育支出绩效是未来促进职业教育可持续发展的重点和难点问题。文章基于职业教育提高技能、培育创新创业能力和促进社会融合等基本功能和目标定位，结合投入—产出—结果组成的财政绩效闭环控制体系，构建了促进职业教育可持续发展的财政绩效评估指标体系，以此提高我国职业教育事业发展绩效，进一步推进实施人才强国战略和创新驱动发展战略。
　　[关键词]职业教育 财政绩效 绩效预算
　　[作者简介]张德力（1975- ），女，河南南阳人，长江三峡技术经济发展有限公司，经济师，研究方向为经济评价与审计。（湖北 宜昌 443002）许正中（1967- ），男，河南孟州人，国家行政学院，教授，博士生导师，研究方向为财政改革与创新、职业教育理论与政策。（北京 100089）
　　[课题项目]本文系2010—2011年度国务院委托课题“以创新、创业带动就业的公共经济政策研究”的阶段性研究成果。（课题编号：1760900020）
　　[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2014）11-0017-03
　　绩效评估是发达国家自20世纪90年代以来政府改革所普遍采用的一种提高行政效率、改善公共治理业绩的工具，是一种衡量政府在实现既定目标时所取得绩效的方法。近年来，随着我国政府对教育等民生支出的日益重视，财政教育投入快速增加，并逐渐达到占国内生产总值4%的目标。作为国家教育体系的重要组成部分，职业教育已进入现代职业教育体系建设的新阶段。在这样的背景下，科学、合理地评估财政职业教育经费的绩效成为今后促进职业教育可持续发展的必然要求。通过设定职业教育的财政绩效评估指标体系，针对职业教育目标的执行情况、目标本身的有效性、绩效标准的可行性进行检验，进行评估结果的绩效反馈，有利于帮助政府部门制订新的促进职业教育发展的绩效计划和绩效改进方案，进而推动职业教育的财政绩效改进和提升。
　　一、财政绩效评估是促进职业教育可持续发展的制度“引擎”
　　20世纪90年代以来，英国、美国、澳大利亚、新西兰等主要发达国家相继掀起了一场声势浩大的政府改革运动——“新公共管理运动”。这次政府改革运动以管理主义、市场化为基本主旨，倡导把企业管理或市场办法导入政府管理改革中，改进政府服务效率。绩效评估正是这次政府管理改革的有力工具之一。绩效（performance）是一个组织、群体或个体在一定环境中表现出来的成绩和贡献。绩效是一个多层次、多维度的复合系统，其内容包含效率、效益、效能以及效果的外在表现。运用“绩效”概念来衡量职业教育财政投资，不是衡量政府发展职业教育的政绩，而是从行为、产出和成果等三方面找到财政促进职业教育发展的基本规律。
　　1.我国财政社会公共支出规模扩大，财政绩效评估势在必行。在新公共管理改革理念下，政府财政绩效与企业财务绩效管理一脉相承。财政绩效是在政府战略目标的指导下，为合理利用政府公共资源，提高政府公共产出，对政府的财政资金支出效果进行总体衡量。一方面，财政绩效强调结果导向，在政府财政管理过程中引入对工作效果的评价和综合评估，并将其作为下次财政拨款的依据；另一方面，财政绩效通过调整旧有公共资源配置模式和格局，提高政府财政资源的使用效率。改革开放以来，我国提出并实行“构建公共财政框架”的财政改革命题。这种公共财政是针对计划经济时期的“生产性财政”或“建设性财政”而提出的，以满足公共需要为标准进行财政定位，不是搞“吃饭财政”。公共财政框架下，财政支出从“办自家之事”转向“办众人之事”，政府财政社会公共支出规模扩大。以财政教育支出为例（如下表所示），2011年我国国家财政性教育经费增长至16，497.33亿元，占国内生产总值比例从2007年的2.67%增加至3.52%。随着财政社会公共支出的扩大，科学评估财政社会公共支出绩效，提高财政社会公共支出效率成为财政管理面临的新问题。
　　2.作为社会技能扩散平台，职业教育是新时期我国社会发展的公共需要，财政投入职业教育理所应当。社会公共需要是财政公共投入的理论基础。社会公共需要是相对于私人的个别需要而言的，社会公众在生产、生活和工作中的共同需要，满足社会公共需要是政府的基本职责。目前，我国学术界对职业教育定位和讨论存在一些争论，多数学者认为义务教育是纯公共产品，除此以外的教育类型都是准公共产品，多数学者认为职业教育是一种准公共产品。事实上，社会公共产品和公共需要的界定具有动态性。现阶段而言，职业教育具有很强的公共产品特征，尤其是农村职业教育几乎是纯公共产品。社会对职业教育需求具有普遍的社会性和共同性，需要财政积极投入职业教育。尤其是农民的教育培训问题不仅关系到个人的生存发展，还关系到整个社会的和谐稳定和经济的发展①。
　　3.以结果为导向，开展财政绩效评估是促进职业教育可持续发展的长效机制。长期以来，我国财政预算管理实行预算、执行、决算“三步曲”，缺少对财政支出结果的追踪评估。财政资金管理中普遍存在着“重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”的问题，存在着财政支出规模与支出效果脱节的缺陷。财政的主要任务被误解为要最大限度地满足各部门的资金需要而不是社会公共需要，各部门把大量时间和精力放在争项目、争资金上，财政支出效果却往往无人负责，造成财政支出效率较低，甚至出现大量的资源浪费现象。在职业教育经费方面，短缺的同时还伴有未有效利用的现象，职教经费被挪用和教育腐败使有限的职教经费不能真正用于职教，也直接影响了职业教育资源整合和优势的发挥②。职业教育在我国已有 50多年，中国职业教育有了较大发展③。据财政部数据，2012年全国公共财政职业教育投入2053亿元，比2006年增加了4.45倍，年均增长28.3%。但由于我国职业教育财政支出绩效评价工作尚处于起步和探索阶段，还未建立绩效评价体系，一定程度上制约和影响着未来职业教育长期可持续快速发展。