妥善解决利益群体需求，促进教师流动政策实施

　　义务教育均衡发展的实质是教育资源配置的均衡，这其中包括物力资源和人力资源。随着国家对教育投入的加大和办学标准化政策的推行，物力资源配置均衡性得到显著提高。相比之下，人力资源即师资的公平配置还远没有获得同等的提升。基于这样的背景，2010年7月，党中央、国务院出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）强调：“实行县（区）域内教师、校长交流制度。”“率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。”“建立健全义务教育学校教师和校长流动机制。城镇中小学教师在评聘高级职务（职称）时，原则上要有一年以上在农村学校或薄弱学校任教经历。”这可视为我国义务教育阶段教师流动政策以制度的形式得以确立。政策的根本指向是教育公平，其目的一如《纲要》所称：“推进义务教育均衡发展”[1]。结合《纲要》的阐释与各地的实践，笔者认为，教师流动政策是国家为了促进农村义务教育的发展和城乡教育的共同进步，通过引导城市优质师资去农村校、优质校教师去薄弱校或者彼此互派教师以支教或轮岗等形式进行交流，从而规范城乡教师的流动、促进义务教育均衡发展的一项政策安排。从目前政策的执行看，推进区域内城乡教师合理、有序流动，将是未来几年义务教育阶段均衡师资配置的一项重要举措。
　　一、义务教育教师流动政策在各地逐步推行
　　当前，我国各地先后不同程度开展了城乡教师流动实践，部分地区还制定并推行了相对稳定的城乡教师流动政策细则。2012年4月，武汉市出台教师流动政策，规定义务教育学校50周岁以下男教师、45周岁以下女教师，在同一所学校任教满6年的，原则上要在区内进行流动，各区每年参加区内流动的教师人数要达到符合流动条件教师总数的7%以上。这一措施无疑对于淡化教师身份管理及教师区域管理有着重要作用，同时也能促进师资在区域内的均衡分布。此外，我国东部沿海如江苏省、东北地区如沈阳市都率先展开了教师流动工作，并且一直不断推进。例如2010年，江苏省教育厅在《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法（草案）》中明文规定“教师在同一所学校连续任教满六年的，应当流动”，而在同年颁布的《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中，再次明确“区域内教师和校长定期合理流动”，其中几年流动一次、如何流动等，考虑到各地的教育水平和现状差异很大，省里不做统一安排。不过这一没有设定年限，而是将具体的实施细则交由各地根据实际情况来制定的做法，仍旧引起了很大争议。有的人认为“不规定教师、校长流动的具体年限，法规就不好实施，容易导致好看不中用”。而正是在这样不断的争议声中，教师流动政策逐渐在各省各区县推行开来。
　　2010—2011年，笔者因导师尹力教授承担的无锡市地方教育制度创新项目而两次赴无锡市A区进行教育制度的调研工作，其中重要内容之一就是当地的教师流动。通过对部分学校教师、校长、管理者的访谈，笔者初步了解到教师流动中包含的复杂关系，涉及从校长、教师（包括一线教师与中层管理者、主科教师与副科教师、优秀骨干教师与非优秀骨干教师、青年教师与中年教师等等）、流入校和流出校、地方教育部门以及学生和家长的多方面的利益。其中的复杂情况可想而知，这也给教师流动政策的执行带来了很大的挑战。基于此，选取某一地区做具体而细致的分析，特别是选取一个特定的视角阐释，将有利于我们对教师流动政策有一个客观、全面的认识，从而更好地发现问题、提出对策。
　　二、A区教师流动政策总体实施情况良好，但也凸现了政策争议点
　　1. A区教师流动政策的稳步推进
　　通过对A区2011年教师流动情况的资料搜集和访谈了解到，A区在2011年流动出去的教师共333名，其中义务教育阶段教师319人。在这319名流动教师中，其骨干构成、关系类型以及学科分布情况如下图所示。
　　图1 A区义务教育教师流动情况
　　从上图中能看出，A区义务教育教师流动数占该区教师总数的比例大约在10%左右，没达到指标规定的15%（《无锡市A区教育局2011年教师流动工作设想》文件中“流动比例”明确规定为15%，其中骨干教师须占15%，简称“双十五”原则）；骨干教师流动率与规定的15%的指标还略微有差距，但已经达到了10%以上。流动教师的组织关系中，人事关系不调动和人事关系调动的比例相当，还有少数属于教师借调；从流动教师的学科构成可以看出，主科流动占绝大多数，副科则多少不等，分配不太均衡，例如政治、地理老师只流动了1名。但值得肯定的是，这些数据对比往年已经有了很大的进步。例如2009年全区中小学教师流动率仅为5%左右，骨干教师流动率仅为3.5%。这一进步，不仅仅得益于教育部门的推进工作有力有据，更是由于几年下来，教师流动工作已经渐渐形成氛围，推行起来并不困难。而从这一进步中，也应肯定教师流动政策的逐步完善对于优化师资配置，推进教育均衡发展是有价值、有意义的。
　　2. A区在执行教师流动政策中凸现的争议
　　不过，问题仍然存在。这些基本数据中体现出的问题恰好是目前教师流动政策在地方执行过程中面临的一些制约和争议。首先，教师流动要形成一个怎样的规模？15%的指标规定并不少见，在沿海发达地区包括中部如武汉等经济较发达的城市，都沿用了15%的比例。这意味着，基本上6年下来，一个学校的教师就会全部换掉一轮，而不再是老面孔。它究竟科不科学、适不适合当地实际，还有待考量。
　　其次，骨干教师要占到流动教师数的15%的规定，固然是考虑到流动要达到实效就应该有优秀教师来保证，但这样的规定会不会影响一个学校本身的发展？尤其是一个学校常常有一些特色学科，校长在自身学校的发展建设中是不舍得让真正优秀的教师流走的，因此实现15%骨干教师流动的真实性将受到质疑。此外，谁流动、谁不流动常常是教师们忧虑的问题，他们担心这将成为中层管理者及校长玩弄权力、实施打压排挤的工具。
　　再次，教师从一个学校流动到另一个学校，关系类型的不同决定了薪酬的多少。目前正值教师绩效工资备受争议的时候，教师流动问题叠加在绩效工资上，使得情况更为复杂。教师流动属于教师的人事变动，如果流动教师的人事关系还留在原来校，那么工资、待遇都依照原来校发放。这里就需要原来校对流动走的教师平日的工作绩效进行评定，无疑增加了复杂性；如果流动教师的人事关系也跟随流动到其他校，那么他的工资、待遇就不一样了。但凡出现教师现在拿到的工资比他流动前还要少的情况，一定会大大挫伤他们的积极性。因此，教师一旦普及流动，对于薪资问题就应该要有相应的保障措施。至少应当保证流动教师的工资不应比流动前少，让教师们感到自己的利益是受到这一政策保障的。