美国学区管理权力分布发展态势

　　[摘 要] 美国学区管理中的权力分配随着时代的发展而变化。在过去几十年中，美国学区管理中的权力分配布局逐渐发生变化。这种变化促成了学区管理由集权管理到分权管理的发展态势。
　　[关键词] 美国学区 集权管理 分权管理 发展态势
　　
　　学区是美国公共教育管理体系中的基本行政组织，管辖着多个学校。学区管理中权力分配的变化与发展直接影响学区内学校及教师的发展。本文拟从由权力分配方式角度讨论美国学区管理的特征及其发展态势。
　　
　　一、美国地方学区管理权力所涉及的事项
　　
　　学区管理的权力主要包括：主要由学区管理人员掌控的权力；主要由校长掌控的权力；主要由教师掌控的权力以及由教师和管理人员共同掌控的权力。涉及学区管理的事项主要有：学区改革与发展的重要决策，学区内的软硬件设施，学区内的人力资源，学生课业，校庆及员工福利，课程开发、课程设置及课程实施，教师培训，财务运转等。
　　学区管理中的重大事务主要由行政人员决定；学校设施维护方面的事务主要由校长决定；课外作业及留级升级方面的事务主要由教师做决定；校庆及福利等方面的事务由管理人员和教师共同决定。学区内最重要的决策主要涉及办学宗旨、课程设置及教师发展，在强调民主的学区，这些都属于共享权力范畴。
　　20世纪大半个世纪以来，美国地方学区更强调集权管理，但在过去的10~20年，一些州，如堪萨斯州和肯塔基州，采取了以学校为本的管理政策，呈现出一种由集权管理转向分权管理的发展态势。
　　
　　二、集权管理
　　
　　在美国的学区管理中，集权管理描述的并不是各个学区管理中权力分配的具体情况，但它从一定程度上反映了20世纪大半个世纪以来权力分配的总体状况。不同的地方学区集权的表现形式及集权特征并不一致，形成集权管理的因素各异，集权的程度也因所需要做决策的领域不同而有所差异。
　　1. 集权表现
　　美国地方学区的权力分布因各州各学区而异，并不存在绝对集权的学区，只是各个时期各学区集权的具体程度不一样。就集权的领域而言，各个时期各个学区也存在差异。从集权的表现形式来看，各个学区也存在不同表现。当然，集权表现形式也存在共性，这可以从民众反应比较强烈的一些事项中反映出来（见表1）。集权主要体现在以下一些方面。
　　第一，决策方面。在美国，民众的民主意识比较强，参与决策的欲望较高。在决策方面，民众普遍认为决策主体单一，代表性不足。在学区决策过程中，只有领导阶层才能作出决策，在关键决策中，代表性很强的教师队伍被排除在外，这样教师的利益就不能较好地得到维护。此外，由于美国的地方学区有权征税，学区内的纳税居民也希望自己能参与学区的重大决策，维护自己的利益。虽然学区董事会成员中不乏纳税居民，但数量有限，而且那些取得董事会成员席位的居民并不一定能真正代表纳税居民的心声，并不一定能够反映百姓的诉求。再者，取得董事会成员席位的居民在董事会决策过程中并不一定有真正的发言权。因此他们认为决策人员和决策方式尤为单一。
　　第二，交流沟通方面。美国地方学区集权在交流与沟通方面主要体现在沟通渠道和沟通时效上。交流与沟通的渠道是单向的，交流是自上而下的，信息不能很好回流，许多心声得不到倾诉，利益诉求得不到体现。在交流过程中，信息经过学区各级传递后，管理者可能将信息过滤；由于教师被排除在关键性决策之外，他们可能也会对校长的意见持保留态度。[1] 由于交流与沟通的渠道问题，信息主要是自上而下的单向流动，很多意见得不到及时沟通，延误处理与解决问题的最佳时机。
　　第三，管理结构方面。美国地方学区集权在管理方面主要表现为结构僵化、不够灵活。由于大多数专业人员不能参与关键性决策，僵化的自上而下的组织结构使组织不能有效地处理各种事件，尤其是突发事件。在突发事件的处理中，由于校长和教师的权力受到一定的限制，他们很难在较短的时间内作出恰当的反应。在面对学生提出需求时，他们无法对学生的真实需求作出明确答复。同时，事件处理不当或处理不佳造成的不良后果往往又由这些基层人士负责，这无疑加重了基层人士的工作负担，降低了他们的工作效率。
　　2. 集权特征
　　（1）集权的表征
　　前文已提及美国各州不同地方学区的集权程度有差异，各州不同地方学区集权的表征同样也有所不同。在不同的学区，督导对学校的控制与监督不一样。有些督导非常严格地控制着校长的活动，而另外一些督导则相对更民主。地方学区内各校长对教师的控制与管理也不一样。总体来看，较为集权的学区表现出了金字塔状的组织文化特征，亦即权力和权威都集中在组织的上层。当金字塔从底部向顶部移动时，人员的数量减少，但被赋予的权力增多；而当金字塔从顶部往底部移动时，人员的数量增多，但被赋予的权力减少。
　　（2）集权方式
　　上述金字塔状集权学区组织文化使督导拥有一定的权力对校长进行严格的控制。早在1987年，彼得森就将督导与校长的关系划分为监督、输入、输出、行为、选择性社会化、环境等六种控制机制。[2] 这六种控制机制反映出督导集中自己权力的不同方式。在这种组织背景下，校长也有权对教师进行严格的控制。在督导的影响下，校长又模仿督导的方式，逐渐形成类似的控制方式。而学区督导对校长的控制方式以及校长对教师的控制方式从一定程度上反映了学区集权方式，久而久之学区组织就形成了一种集权式组织文化，逐渐形成不自觉的集权方式，据此可以将学区集权方式归纳为六种类型（见表2）。
　　
　　
　　3. 影响集权的因素
　　决定和影响美国地方学区集权的因素很多，包括来自社会、政治、文化传统、经济发展和法律制度等方面的因素。
　　（1）古典理论影响
　　古典理论认为：效率是衡量生产力的唯一尺度；人的行为是理性的；工作应该分成多个部分并接受高度监督；为确保较好地进行管理，统一的政策、规则和规范是必要的；人不是生来就喜欢勤奋工作的；为建立一个共同的目标，同时较好地协调完成目标，权力的等级制是有必要的。[3] 这种规范化的理论影响了工业部门和商业部门的组织形式，也影响了教育领域的组织形式。在这种理念指导下，集权是一种理想的组织形式。20世纪早期，古典理论影响了一些城镇学区的管理方式。由于这些学区被当成是在教育改革中有创新精神的成功典范，它们的管理模式后来被一些规模小的学区所采用。古典理论倡导的这些理念正好符合工业时代教育发展的要求，有利于提高教学效率和教学成果。当然，古典理论在促进美国教育走向规范化的同时也为一些学区管理方式打下了“集权”的烙印。
　　（2）联邦和州的法律
　　在布朗对托皮卡董事会诉讼案中，布朗赢得了胜利，董事会受到了制裁。由于学区董事会和督导害怕被起诉或被州政府制裁，20世纪60年代到70年代期间，许多学区变得更加集权。联邦政府和州政府在一些领域所制定的法律法规，如涉及民权及残疾人权益方面的法规，促使督导和学区董事会采用了规范化行为制度与政策。规范化行为制度与政策规范了教师及其他底层人士的行为，但同时也限制了他们的行为活动空间与权限，这在一定程度上限制了他们在一些范围内根据实际情况灵活应对的自主权。
　　（3）州政府的干预
　　在美国，各州的宪法允许并要求立法部门和州教育部门对地方教育进行控制。这种控制随着20世纪80年代政治改革压力的增强而上升。由于州政府权力处于地方教育权力结构中的顶端，本身就是一种权威，州立法部门和教育部门的干预通常会使管理权力趋于集中。促进学区合并的法规就是一个很好的例子。这些法规使学区数量更少，但各学区的规模更大。学区合并使州教育部门与地方学区的关系变得更具可控性。合并之后的学区规模较大，便于教育行政部门管理，这本身就体现出一种集权思维。复杂的立案程序、财政控制以及课程指标都激励采用集权管理，同时也激励聘请能较好地实现这些功能的专家，这在无形中形成一种干涉网，控制着学区教育。