农民工子女义务教育政策执行阻滞研究综述

　　摘 要: 农民工子女义务教育政策执行出现了阻滞,具体表现为农民工子女入读公办学校的比例不高,学杂费用偏高,农民工子女学校的办学水平低。学界普遍认为,阻滞的原因在于政策设计的缺陷,政策执行遭遇制度和体制障碍,政策资源不足以及利益冲突;为提高政策执行效果,必须要改革户籍制度,改革“以县为主”的教育投入体制,推行“教育券”制度,建立在居住地就近入学的制度,建立全国性电子学籍信息系统。对于本问题的研究,现有文献在研究方法、研究角度与研究规范性方面存在不足。
　　关键词:农民工子女;义务教育政策;阻滞
　　中图分类号:G40-011.8文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2010)01-0011-06
　　
　　一、研究背景
　　随着我国城市化与工业化的迅猛发展,进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分,数量高达2亿左右。[1]由于户籍制度的限制,子女教育成为农民工的重大难题。以是否流动为标准进行划分,农民工子女可以分为“留守儿童”和“流动儿童”两种类型。前者留在农村,后者随父母进城。本文的分析对象是后者。关于后者,学界还有“农民工子女”、“农民工同住子女”、“农民工随迁子女”、“流动儿童”、“流动人口子女”、“外来工子女”、“进城务工农民子女”、“进城务工农民随迁子女”、“进城务工人员随迁子女”、“进城务工人员子女”、“农民工二代移民”等称谓。为行文简便,本文将其统称为“农民工子女”。关于农民工子女数量的全国性数据,教育部的最新数据显示,截至2008年,随同父母进入城市的6-14岁义务教育阶段适龄儿童约有765万人。[2]在地区数据方面,据广州市统计局的估算,2004年广州市6-15岁的适龄农民工子女约为32万人 [3];2004年,深圳非深户籍在校生已达到47.1万人[4];据2004年7月统计,已有近28.8万适龄农民工子女在京就读。[5]2004年,上海市的农民工子女超过30万人。[6]我国《义务教育法》规定,义务教育阶段的适龄儿童应在户籍所在地就近入学,这些身在城市而户口在农村的少年儿童的教育问题逐渐进入政策议程。关于农民工子女义务教育,中央政府制定了一系列的政策,包括《流动儿童少年就学暂行办法》(1998)、《关于基础教育改革与发展的决定》(2001)、《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》(2003)、《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》(2003)、新《义务教育法》(2006),政策的核心是“两个为主”,即以流入地政府为主、以全日制公办中小学为主接收农民工子女,城市与农村学生一视同仁,保障教育公平。但是,即使中央政府三令五申,这一政策并没有得到地方政府的忠实执行,政策执行出现阻滞。本文采取文献分析的研究方式,对政策执行阻滞的文献做一综述。
　　二、研究内容
　　对于农民工子女义务教育政策执行阻滞的研究,学界围绕描述阻滞的表现、分析原因与探讨对策展开研究。
　　(一)阻滞描述
　　中央要求农民工流入地政府要将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划,列入教育经费预算,以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学,并按照实际在校人数拨付学校公用经费;城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等对待,不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用。但是政策在地方执行过程中出现了一些与政策要求相悖的结果,政策执行出现阻滞,具体表现为:
　　首先,农民工子女在流入地公办学校就读比例不高。李雅儒指出,截至2003年,北京有61.4%的流动儿童就读于北京外来人口自办的打工者子弟学校,30.8%的流动儿童就读于北京公办学校,有6.5%的学生就读于私立学校。[7] 2004年,广州市约32万的流动人口适龄入学儿童中,约28.0%就读于各公办学校,其他20多万则主要是进入层次不一的各类民办学校。[3] 2007年,广州公办学校接收义务教育阶段农民工子女的比例仍为28.0%。[8]截至2004年,上海市大部分民工子女的义务教育都依赖于民工子弟学校解决,在解决民工子女教育问题上起主导作用的还是民工子弟学校。[6]截止2004年,深圳民办学校义务教育在校非户籍生19.9万多人,占非户籍生总数50.3%。[9]即使在农民工子女数量不是很多的陕西省,李玉英,王林生和陈敏钰的调查发现,农民工子女入学也存在“三难”(“就近入学难、入公办学校难、入好学校难”)的问题。[10]农民工子女难进入城市公办学校的原因是,公办学校均设置了一定的农民工子女入学标准。中央教育科学研究所课题组发现:目前在农民工子女进入公办学校的准入条件上,设立条件最多的城市为上海,设立条件最少的城市为沈阳;共有11个城市要求出具家长就业证明,占92% ;其次为暂住证和实际居住证明,分别占75%和58%;另外有些城市还设置了其他条件。[8]
　　其次,农民工子女学校的办学水平低。从全国范围来看,中央教科所研究组指出,“从总体上看,民工子弟学校条件均比较简陋。办学地点偏僻、交通不便;校舍大多为改建或搭建,光线不良、室内拥挤;学校缺乏必要的体育器材和教学设备;安全隐患较大。另外,教师来源复杂,多数不具备教学经验”。[11]而中央教科所课题组于2007年9-10月对北京、上海、广州、杭州、无锡、成都、郑州、顺德、义乌、沈阳、石家庄、乌鲁木齐12个城市的调研则发现了农民工子女义务教育仍未得到根本性改观,存在“学籍管理混乱;民办农民工子女学校教师来源复杂、学历偏低、流动频繁;民办农民工子女学校管理者的学历水平和学校必要的设施设备方而存在明显不足(在计算机设备方面,农民工子女学校明显落后于公办学校;在图书数量方面,公办学校生均拥有学校图书量远远多于民办农民工子女学校;在场地方面,近1/3的农民工子女学校没有操场);民办农民工子女学校的教育教学质量较差”等问题。[8]至于地区方面,陕西存在“规模小、场地小、教师不足、设备不足”的问题,导致“教师什么课都教,无法保证教育质量;不少学校没有学生活动场所,体育课没有地方上;音乐、美术、体育都没有专门教师,甚至开不出课来;学校图书少,电脑少,有些学校没有科学课实验设备,没有体育器材,不能按规定开课”的现象。[10]在广州,教育督导员李伟成进行专题调研后,对广州的流动人口子女学校给出了这样的评价:“办学条件普遍较差,与广州市公办学校有较大差距;教师队伍极不稳定,无证上岗比较普遍;教学质量堪忧,停留在识字教学、扫盲教学、托管的层次上。” [12]上海教科院的调查发现,按教育部课程标准衡量,绝大多数上海的民工子弟学校教育质量不达标,主要是课时不足,学科开设不齐,师资配备标准低于全国平均水平等。[13]
　　再次,费用高。公办学校向农民工子女收取高额的借读费、赞助费等。如陕西的调查发现,借读费的标准为:城市初中500元、小学200元;农村初中400元、小学80元。但事实上,很多学校收费都超过了这一标准,有的学校还收取数额不等的赞助费。[10]广州的流动人口适龄入学儿童一学期交给民办学校的所有费用,处于1 000元以下的占18.8%,1 001-2 000元的占62.5%,2001元以上的占18.7%。[3]在广州,非户籍人口要入读居住地的公办小学,除了学杂费以外,还要缴纳从数千元到数万元不等的借读费。[14]截止2003年,北京市正规学校的借读费(不包括学费)平均为1 668.62元。[7]为避免刺激教育需求恶性增长,深圳外来工子女借读费不减免。[4]