“技术—政治—人”：三维职业教育政策执行评估标准构建

　　摘 要 职业教育政策执行的评估标准是评判职业教育政策执行过程及效果的依据和尺度。通过对传统的强调“技术”的“3Es+1A”政策评估标准的审视和反思，基于“技术-政治-人”三维构建了职业教育政策执行的评估标准：一维是职业教育政策执行评估的“技术标准”，包括政策投入、政策执行过程、政策效果、政策效率；一维是职业教育政策执行评估的“政治标准”，包括公平性、回应性；一维是职业教育政策执行评估的“人的标准”，包括以“人”为出发点、评估过程中要坚持“人的在场”、评估最终要以是否有利于“人的发展”为最终归依。
　　关键词 职业教育政策；政策执行；评估标准；“技术-政治-人”
　　中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）09-0021-07
　　职业教育政策执行是一个复杂的、不确定的、充满利益博弈的过程，职业教育政策执行的有效性直接关系着职业教育政策的成功与失败。职业教育政策的执行过程是否科学、规范？职业教育政策执行结果是否符合政策预期？诸如此类的问题都需要通过职业教育政策执行的评估来予以解釋和回答。而职业教育政策执行的评估标准则是对职业教育政策执行过程及结果进行评估时应坚持和遵循的客观价值尺度，是判定职业教育政策执行行为及效果的一系列准则，也是进行职业教育政策评估的重要依据。
　　目前，学界对职业教育政策执行评估标准的探讨较少，已有相关的研究多是关于教育政策评估标准的探讨。相对照而言，关于职业教育政策执行，特别是关于职业教育政策执行评估标准的研究，尚不多见。随着近些年我国职业教育政策数量日益增加，提高教育政策执行效益和效率问题日益迫切，因此，构建我国职业教育政策执行的评估标准，对于提高我国职业教育政策执行效果具有重要意义和价值。
　　一、对强调“技术”的“3Es+1A”政策评估标准的审视与反思
　　在政策评估领域，早期比较有代表性的观点是“3Es+1A”政策评估标准，即政策评估就是严格按照“投入-产出”分析模型，以公共政策效果、效率、效能及其充分性[1]为标准来评估公共政策。客观看，强调“技术”的“3Es+1A”政策评估标准深受逻辑实证主义的“事实与价值两分”观点的影响，“价值判断只是情感的表达，它无真假可言，因而不可能得到理性的辩护和证明。”[2]因此，持“3Es+1A”政策评估标准观点的拥护者们反对将“价值分析”标准作为政策评估的标准之一，认为政策评估应当是“价值中立”的，政策评估应当将重点放在对政策效果的实证测量上，而不是进行主观性的“价值判断”，也就是说，政策评估是处理关于“是”的“技术”问题，而不处理关于“应当是”的价值问题。
　　但正如政策学者白瑞与雷伊所言，“如果仅仅使用单一的“技术”标准去评估公共政策，忽视政策评估的规范分析与价值判断，那么，政策评估必然会陷于技术操作的泥潭中无法自拔；如果忽视政策评估中的政治原则，那么政策评估在讲求效率、效能的同时会迷失方向，而迷失方向的政策评估所导致的后果很可能是灾难性的。”[3]白瑞和雷伊的观点不无道理，“3Es+1A”政策评估标准在现实中也遭遇了“尴尬”：只关注政策效能、效率，却忽视了政策本身是否是真正民意的表达（也就是说政策目标是否恰当的问题）；只关注政策效率和效能，可能对政策带来的社会公正问题有所忽视，甚至可能还会进一步加剧不公平、带来更为严重的社会问题，从而引发人们对“3Es+1A”政策评估标准的反思。
　　对强调“技术”的“3Es+1A”政策评估标准的反思，也促成了政策评估理论和实践的重大转向。无论评估政策结果，还是评估政策执行过程，都无法回避一个根本性的问题：评估是为谁服务？也就是说，政策评估是为政策制定者服务，还是为政策执行者服务，还是为公众服务？政策评估是为了满足政策主体的利益需求，还是为了满足公众利益需求、增进公共利益？答案似乎是无可争议的，即政策评估要为公众服务、要满足公众利益需求，换句话说，政策评估不是在“科学”的外衣下为决策者“唱赞歌”，而是要关照到政策的公共价值维度、要明晰政策的“正当性”和“公平性”等问题，基于此，关注政策评估中的“政治”性就成为政策评估标准的一个重要选择。
　　政策学者豪斯（E. R. House）明确地表达了政策评估的“政治”特性，“政策评估基本上是一种政治活动。其在为决策者提供服务的同时，主要目的是推动资源与利益的再分配。评估不应当只是真实的，它应当是正义的，目前的评估架构不论其真实价值如何，都应在不同的程度上回应正义，更何况，正义本身就是政策评估应该考虑的一项重要标准。”[4]另外，罗森布鲁姆也提出了“代表性”“反应度”和“责任”三个政策评估标准，其中“代表性”强调民众（特别是利益相关者）在政策执行决策上的参与；“反应度”则注重政府对民众需求的反应究竟是灵敏的还是迟钝的；“责任”是要明确政府部门对该政策所应负的责任，显然，这三个标准都明显强调政策评估的“政治性”。
　　政策评估的整个过程处处都体现一定的“政治性”，一方面，参与政策评估的各方主体的期望，决定了政策评估者优先选择哪些政策信息、优先关注哪些必须予以关注的问题，而这些“期望”和“关注”本身都会带有一定的价值偏好；另一方面，对搜集的政策信息和资源的“解释”与“应用”，更体现了评估主体所带有的某种政治倾向性，即使是面对同样的政策信息，不同的评估者基于不同的立场可能会得出完全相反或差异较大的“解释”。正如1997年《21世纪的教育评价》一书中提出的，评估之所以具有政治含义，主要原因有三：第一，接受评价的政策和政策系统都是政治过程的产物；第二，评估报告影响着政治领域发生的一切，包括一项政策是否应该持续，应该获得多少拨款；最后，许多人的职业生涯、专业声望和教育利益取决于评估结果[5]。因此，政策评估中的“政治性”无法规避。
　　二、职业教育政策执行的评估标准：必要性与复杂性
　　客观上，职业教育政策评估属于政策评估的下位概念，因此，职业教育政策评估标准也应兼具“技术”与“政治”两种特性。在现实中，导致职业教育政策结果的因素非常复杂，一项职业教育政策执行的效率高低、效果好坏、效能充分与否，往往与职业教育政策执行主体及其执行态度和行为关系密切，“如果政策评估不衡量执行过程，那么就无法了解政策的实际运作动态，也就谈不上政策评估结果有被接受和使用的可能。因而，政策评估结果要想被决策者接受，并进而用以改善政策制定，就应当致力于政策执行过程评估。”[6]如果职业教育政策评估只关注政策结果，那么，这样的评估结果将无法揭示职业教育政策的作用机制。因此，关注职业教育政策执行过程及执行效果的评估成为必须。