甘肃省乡村基础公益性债务成因调查分析与研究

　　摘 要：近年来，乡村债务沉重，已成为严重影响农村基层组织正常运转的一个重要问题，党和国家对此给予了高度重视。笔者通过调查分析认为，乡村债务是我国计划经济向市场经济过渡时期特殊历史条件下，长期逐步积累形成的。按照乡村债务主体形成债务的动机，可将乡村债务成因分为宏观管理因素造成的乡村政权组织被动性负债，和微观管理因素造成的乡村政权组织主动负债。2005年以前形成的大部分乡村债务，被动性负债是主导因素，主动性负债是次要因素。2005年以后，随着国家经济体制改革和农村政策的变化，被动性负债诱发乡村债务增长的作用逐步减弱，主动型负债转变为乡村债务增长的主导性因素，但总体来看，造成乡村债务发生发展的大部分因素仍然存在，乡村债务仍然呈现逐年增长的趋势。
　　关键词：乡村债务；成因；调查；分析
　　乡村债务是指乡镇人民政府及其所属企事业单位，村民委员会及其所属公益服务机构、企业，通过借贷款方式形成债务的总称。近年来，乡村债务沉重，已成为严重影响农村基层组织正常运转的一个重要问题，党和政府对这一问题给予了高度重视，党中央明确提出了“积极稳妥化解乡村债务”的政策要求。摸清乡村债务的发生发展的基本因素，是制定化解乡村债务和制止债务增长政策措施的基本依据。本文以笔者参与的甘肃省6个县（市、区）、8个乡镇、8个村2005年以前乡村基础公益性债务为研究对象，力图从宏观和微观经济管理角度，通过对乡村债务形成的宏观经济背景、体制机制和微观管理等因素的深入分析，提出笔者对乡村债务主要成因的一些观点，仅供商榷。
　　1 乡村债务形成的宏观经济背景
　　公社化时期，由于我国农村实行统配统购的计划管理，农村公益事业建设投资基本由国家承担，乡村政权组织基本不独立承但经济发展资金筹措职能，所以，公社化以前我省乡村政权组织基本没有形成债务。1978年开始，我省逐步实施了农村双层经营体制改革和乡镇管理体制改革，农村经济管理逐步由计划经济向市场经济转变，农村社会经济迅猛发展。在“以经济建设为中心”等政策影响下，乡村政权组织开始独立承担经济发展投资活动，乡村债务开始发端。同时，由于当时我省经济总体水平低，乡村政权组织财力有限，偿债资金难以筹集，乡村政权组织逐步被动形成负债发展模式，乡村债务逐年累积，规模迅速增大。
　　1.1 农民欠缴税费导致乡村负债
　　2005年以前，乡镇政府主要依靠地方税收和五项“乡镇统筹费”等行政收费运行，村级政权主要依靠三项“村提留”经费运行。由于我省农民收入水平很低，许多群众难以按期交付当年税费，形成了运行经费缺口。调查结果显示：被调查乡村干部个人垫交税费形成的债务有381万元，占到了乡村债务总额的10.67 %，而且全部是国家农（牧）业税收（见表1）。
　　1.2 经营亏损导致乡村负债
　　2005年以前，我国处于计划经济向市场经济快速转变时期，尚未形成以宏观调控和工作指导等农村经济管理方式，在“以经济建设为中心”的政策引导下，发展经济成为乡村政权组织的政治任务，大力兴办村办企业成为普遍现象。由于人员素质差、管理水平低、重复建设多等客观因素，很多乡村企业最终倒闭破产，形成大量乡村债务。从调查情况看，经多年逐步消化，部分地方这类债务逐步化解，本次调查没有发现村办企业债务，但有255.93万元兴办乡镇企业债务，占乡镇债务总额的6.12 %。
　　1.3 投入不足，公共产品欠账多
　　1978年以后，随着农村社会经济的不断发展，原有公益设施薄弱，不能满足现实需要，成为制约农村经济发展的瓶颈因素之一。大兴农田水利建设，“要致富、先修路”，成为乡村发展经济的必然选择。在国家投入不足的情况下，负债搞建设，成为乡村政权组织的必然选择。
　　1.4 经费不足，政权运行缺口大
　　2005年以前，我省财政转移支付资金少，乡镇政府运行经费来源主要是地方税收。而这一时期，乡镇政府规模不断扩大，每个乡镇都设立了“七站八所”等事业单位，导致乡镇运行经费缺口很大。为维持正常运行，很多乡镇政府采取拖欠干部工资、以干部个人名义贷款等方式借入资金，但无力偿还，形成了大量债务。村级组织运行主要依靠“三项提留款”或农业附加税收入，由于经费标准低、缺口大，形成债务多。从调查的情况看，乡镇运转产生的债务155万元，占公益性乡镇债务的3.72 %，村级组织运转产生的债务340万元，占村级债务的10.59 %。
　　2 乡村债务形成的体制机制因素
　　笔者认为，上述宏观背景因素，仅仅提供了乡村债务的形成可能性。实际形成债务，还存在许多体制机制方面的必然性因素。具体如下：
　　2.1 税收征管主体错位
　　2005年以前，我国农村税收征管体制尚未建立，农村税收征管队伍没有形成，各项农牧业税收几乎全部依靠乡村干部征收，并成为乡村政权组织必须完成的政治任务，“催粮要款、计划生育”是当时乡村政权组织中心工作的生动写照，乡村政权组织实际上成为了国家税收征收主体，承担了本不应由其承担的税收征收职责。由于当时我省经济发展水平低，大部分农民尚未脱贫，拖欠税收情况比较普遍，在部分农民欠缴税费的情况下，乡村政权组织被动采取由乡村干部自己拿钱或贷款先行垫交，再逐步清收农民税费尾欠的办法，以确保完成乡村纳税任务，从而形成了大量乡村干部垫交税费形成的乡村债务。但由于2005年我省执行了全部减免农业税及附加税的政策，农民税费尾欠不能再征收，导致这类债务失去了偿还来源。
　　2.2 事权与财力不匹配
　　2005年以前，我省大部分农村基础公益项目建设，都是采取以中央和省市为主、乡村配套的方式安排建设资金。由于乡村财力匮乏，很多项目建设配套资金难以筹集，乡村只能被动采取由承建单位先行垫付资金等方式，解决配套资金不足问题，导致以欠付工程款方式形成大量债务。这是形成乡村债务最为主要的原因。最为典型的是，国家在普及九年义务教育过程中，很多乡村中小学建设，采取的都是这种资金筹集方式，导致了大量的乡村普九义务教育建设债务。天水市秦安县莲花镇下达的66.70万m2梯田平整任务，每667 m2需要投入资金150～260元，上级补助每667 m2只有100元，差额部分只能靠乡村举债解决。
　　2.3 工作指导存在偏查
　　各级党政部门有关农村社会经济的政策，多采取达标考核办法落实，但很多项目没有资金投入或留有很大资金缺口。“上面千条线，乡村一根针”，这些项目最终都得由乡村政权组织去落实，从而形成了大量乡村债务。一是兴办乡村企业形成债务。调查中发现，被调查乡村仅有乡镇政府兴办乡镇企业形成的255.93万元债务，村级组织没有发现这类债务。但据笔者平时工作掌握的情况，很多村级组织仍然留存大量此类债务。这类债务的形成，很多是上世纪80～90年代，乡村政权组织响应上级政府号召，大力兴办乡村企业，在乡村财力不足的情况下，大多投资采取借用财政周转金或贷款方式筹集，但目前很多企业已经倒闭或亏损，借贷资金难以偿还。二是开展科技示范形成债务。西峰市董志镇根据上级政策，为引导农民发展养牛业，动员村干部贷款创办了养牛场，但上级安排的扶持资金始终没有到位，而养牛场也一直处于亏损状态，贷款至今难以偿还。三是上世纪80～90年代，各级部门要求乡村开展文化室等建设达标活动，很多没有建设资金投入，形成大量乡村债务。
　　2.4 投资管理体制混乱
　　2005年以前，承担乡村公益事业建设任务的单位，除乡镇政府外，还有农技站等乡镇事业单位，即所谓“七站八所”。这些单位均实行财务独立核算，在业务上归属不同的上级行政事业单位管理，项目建设各自为政，导致建设投资管理十分混乱。在建设资金不足或配套资金不到位的情况下，形成了很多债务。近年来，在乡镇机构改革中，部分站所被撤销，债务偿还失去主体。