英国学前教育管理体制改革政策及其立法

　　[摘要]管理体制在学前教育事业发展中起着“龙头”作用，其合理有效性在相当大程度上决定着学前教育事业的发展水平。文章通过对英国学前教育主要政策及法律中关于管理体制的相关规定的分析，认为英国学前教育管理体制改革政策及其立法主要有以下突出特征：强化中央政府对学前教育发展的领导与管理职能；凸显地方当局在儿童教育和保育中的地位与责任；明确各相关部门的职责与权力，注重绩效管理；打破部门问组织性障碍，推动和促进部门间的协作与整合。这些对我国学前教育管理体制的改革及其立法具有重要的启示意义。
　　[关键词]英国学前教育：管理体制；政策；法律
　　
　　在一国教育制度中，教育管理体制占有突出地位，发挥着“龙头”作用。管理体制的改革往往直接影响或决定着教育中其他领域的改革；而教育改革和发展所取得的成就或存在的各种问题，也都直接或间接地与教育管理体制的改革有着十分密切的联系。教育管理体制也可简称为教育体制，它是教育事业的机构设置和管理权限划分的根本性管理制度，主要是教育内部的领导制度、组织机构、职责范围及其相互关系，涉及教育事业管理权限的划分、人员的任用和对教育事业发展的规划和实施，也涉及教育结构各个部分的比例关系和组合方式。相应地，学前教育管理体制则是指学前教育管理部门，包括中央、地方及其他教育机构问的相互关系、职能权限、组织结构等方面的体系和制度。从宏观管理的角度上讲，学前教育管理主要包括国家及地方学前教育行政部门通过制定法律、法规、政策、规划和方针等，对学前教育事业的发展进行计划、组织、引导、监督和评估，并协调有关部门的关系等，以保证学前教育事业的健康发展。
　　近些年来，英国政府越来越重视本国学前教育事业的发展，通过制定和颁布许多相关的法律与政策报告，如《儿童法》(1989、2004)、《儿童保育法》(2006)、《每个儿童都重要》绿皮书(2003)以及《儿童保育十年战略》(2004)等为其学前教育事业发展提供政策与法律保障，以此来加强和改善本国儿童的教育与保育质量，确保每个儿童潜能的发挥及其健康发展。在这一改革过程中，其核心内容之一即是改革本国学前教育管理体制，其目的是从现代公共管理的视角不断认识和改进政府对学前教育的领导、组织、协调与干预，强化中央政府对学前教育事业发展的领导职能，加强地方政府在学前教育发展中的地位与责任，进一步明确各相关部门的职责与权力，推进部门间的协作与整合，其中不乏许多值得我们在学前教育管理体制改革与立法中学习和借鉴的内容与特点。
　　
　　一、英国学前教育管理体制改革的背景
　　
　　在英国，由于受长期教育传统的影响，人们普遍认为对儿童的保育和教育主要是父母的责任，再加上5岁以下儿童的教育属于非义务教育，因此英国的学前教育一直没有得到应有的重视，其相应的管理体系和职能薄弱，机构和部门之间缺乏整合与协调，不能有效地为本国学前教育事业的发展服务。
　　
　　(一)各级政府学前教育管理权责不清。管理绩效较低
　　英国是一个强调地方分权的国家，加之长期以来对学前教育缺乏应有的重视，因此，从中央到地方各级政府在对学前教育进行管理时，缺乏一套简洁、明确、适当、高效的组织体系。在国家层面上缺乏对学前教育发展目标、计划、财政来源和监督体制等系统、清晰的组织与制度安排，由此也导致了中央和地方相关部门的职能权限不清，组织管理比较混乱。许多地方儿童服务的分类体系或交叉重叠，或流于形式。此外，由于不同部门对儿童管理的责任分散或交叠，导致信息不能及时、有效地在部门之间共享，使儿童得不到及时的相应的服务。
　　
　　(二)学前教育与保育分离，部门之间沟通与合作不畅
　　英国托幼机构的发展有多种不同的源流，加上其行政管理的特殊性，英国托幼机构的性质、类型多样，且长期以来分裂并行为教育和保育两个不同的服务体系。在管理的归属上，为出生到3岁幼儿提供的托儿服务由社会保障部门管理，招收3-5岁幼儿的托幼机构则由教育部门管理，此外，在国家和地方层级都由不同的部门管辖。这一体制上的分裂导致在许多情况下部门之间以及学前教育机构和部门之间的沟通、交流与配合不协调。除此之外，上文所提到的中央和地方政府学前教育职责、权限的模糊以及信息机制的薄弱与不完善也使得教育与保育分离的问题迟迟得不到有效解决。
　　
　　(三)儿童权益保障机制薄弱，呼吁加强政府职责
　　由于在学前儿童的保育和教育方面，英国各级政府及相关部门之间责任不清，儿童权益保障机制薄弱，儿童的基本权益不能得到良好保障，甚至在不少情况下被损害。近些年来，英国社会问题越来越严重。贫困儿童的数量也越来越多，其教育、保育、卫生、健康、安全等方面的问题也愈益突出。2003年由兰姆爵士(Lord Lamins)提交给英国政府的调查报告(The Victoria Climbie Inquiry Report)便充分证实了这一问题，并引起上至英国首相下至普通民众的惊诧与忧虑，改善学前儿童安全、健康成长与发展的环境成为人们的普遍愿望。
　　
　　二、英国学前教育管理体制改革政策及其立法的主要特点
　　
　　(一)强化中央政府对学前教育事业发展的领导与管理职能
　　英国具有地方分权的传统，地方政府在教育方面拥有较大的自治权力。1988年《教育改革法》的颁布是英国教育管理体制发展的转折点，它大大地增强了中央政府的教育领导权限，此后，中央政府在对教育事业的宏观规划和调控中发挥着越来越大的作用。英国最高的教育行政机构是教育与技能部(Department for Education and Skills，DfES)。它负责制定学前教育相关政策，颁布法令，制定发展规划等，并由教育大臣(the Secretary of State)直接负责对学前教育事业的管理。在1989年和2004年的《儿童法》中，均规定了其主要职能，包括对地方儿童服务当局履行的具体职责以及早期教育机构的运转、管理和儿童权益保障等制定规章、进行指导和监督检查等。此外，在2006年《儿童保育法》中，第1～13条均明确规定了地方当局及相关部门在履行其各项职责时必须接受来自国务大臣的监督和指导。在中央层面有专人负责对学前教育事业发展进行宏观调控，政策法规、发展规划的制定和监督指导等，这不仅有利于保障全国的学前教育事业具有明确的发展方向，而且有助于促使各级政府努力履行相应的职责，并对学前教育机构的健康运转和儿童发展基本权益的保障发挥积极的促进作用。
　　为确保每个儿童都在生命的早期拥有生命中最佳的开端机会，减少妇女参加工作后带来的后顾之忧，并且使家庭能够拥有更多的机会与选择，同时为消除社会贫困，促进社会的稳定与发展做贡献，自1998年以来，英国政府积极鼓励并扶持“国