“土地财政”的制度缺陷及转型路径

　　“土地财政”的危害
　　政府实行土地收购储备制度，主导土地供给，再将土地进行招标拍卖，以此获得大量土地出让金收入作为地方政府财政收入的重要补充来源。但政府采取的非饱和型供地的做法，虽然能增加政府财政收入，但减少了社会整体福利。
　　“土地财政”为人诟病，最主要的原因是地方政府在获得较充裕财政收益的同时，却难以避免这一收益的方式可能带来的“风险束”。“土地财政”以金融为媒介，将地方政府、房地产开发商和购房消费者“捆绑”起来形成紧密的“利益链”，一旦某一环节出现阻滞，就会导致“多米诺骨牌”效应的连锁反应。就房地产市场而言，地方政府片面追求“以地生财”和开发商对土地过分投机形成的合力，致使土地出让价格高昂，房产价格也随之水涨船高。过度地“以地生财”，还使房价与普通居民收入状况相背离，进而产生房产滞销与“夹心层”群体大量出现，企业风险和社会风险接近临界边缘。亚当·斯密认为：“能够维持政府的安全与尊严的，只有确实的、稳定、恒久的收入，至于不确定的、不经久的资本及信用，绝不可能把它当作政府的主要收入来源。所以，一切已经越过游牧阶段的大国政府，从来都不由这种源泉取得其大部分的公共收人。”现实中，地方政府“圈地”冲动暴露出来的“财政机会主义”倾向，造成宏观经济在数据上的失真和紊乱。地方政府在征地过程中的随意性和不确定性，触发了与土地有关的寻租行为的猖獗和蔓延，并导致社会矛盾尖锐。
　　“土地财政”在城市建设中扮演着举足轻重的角色，囊括两大收益：一是土地出让收入，即由出让土地带来的政府直接收益；二是间接收益，即国家的税费收入和国企利润收入。但显而易见的是，土地出让金实际上是对土地收益的“透支”，是政府一次性预收或预支未来几十年该出让土地的收益。这种“寅吃卯粮”的粗放型促收模式极易诱发地方政府的“短视”行为，众多地方政府热衷卖地来获得财政资金，加之金融和土地的结合催生了大量的形象工程和政绩工程，造成土地资源的滥用，并陷入靠土地生财吃饭的怪圈。“土地财政”注定不具有可持续发展性。
　　“土地财政”问题的制度缺陷
　　从制度经济学的角度看，初始的制度选择会强化现存制度的惯性。现行财政体制是“土地财政”产生之根源，在“财权向上密集集中，事权向下大量转移之时，地方政府将目光瞄向了土地”。换言之，“土地财政”模式是现行财政体制和制度中财权和事权搭配不合理导致政府“行为扭曲”的反照。
　　（一）财权事权分配和预算实施的财政体制设计存在不足
　　在分税制改革中，财政体制设计就存在先天不足，地方政府普遍存在对非规范、非正式财政制度的路径依赖。1994年的分税制改革以及2002年的所得税改革在一定程度上约束了地方政府“以地生财”的策略性行为。但地方政府财政运作并未由此进入规范和有序的轨道，反而表现出一种强烈的对非正式或非规范制度的“路径依赖”趋向。我国实行中央政府主导型财政制度，在渐进式的财政制度变迁中，我国目前分税制的改革设计仍然存在严重缺陷：首先，从财权与事权规则看，由于各级政府事权边界模糊，法律界定不清晰，财政行为缺乏有效约束。因“一级政府，一级事权，一级财权”的规则势必驱动各级政府以本级财政利益最大化为目标，尽量增加财政收入以作为预期行为的财政支撑。且《土地管理法》虽然规定“国家依法实行土地有偿使用制度”，但如何有偿使用，以及土地出让金如何收取，由谁来收取，收取额度如何，甚至土地出让金如何分配和使用等等一系列问题都没有在《土地管理法》中详细加以描述。其次，从预算角度来看，我国的分税制在实施中并未取消预算外资金的存在，当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时，面对财政赤字，各级地方政府就“尽可能通过扩张预算外收入和体制外收入来增加自己的可支配财力”。此外，“收支两条线”使土地出让金管理高度分权化。自2007年1月1日起，依照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，将土地出让金纳入地方预算中，强调建立出让金收支专用户头。但在实践中，该《通知》的规范效力和位阶与财政法定的要求相去甚远，实施中难度较大，这部分财政资金并未实现纳入预算统筹安排使用的良好愿望。
　　（二）程序制度及补偿标准不完善，对“土地财政”的监控流于形式
　　土地乃万物生存之源、立国富民之本。由于缺少相关法定性制度设计，导致许多地方政府违法、违规使用和开发土地，造成土地资源的严重浪费或过度开发。具体表现在以下几个方面：
　　第一，征地程序失范（尤其是征地听证程序欠缺）和补偿标准较低，政府行为随意性增强。程序在行政行为的实施过程中，具有提供实质性客观标准的校准功能。它能通过提供设定时间、地点、方法、形式等限制指标、参照系和计算方法，方便参与者目标的实现。从程序正义而言，政府实施征地活动的程序要求涉及到的法律法规主要有《土地管理法》、《房地产管理法》、《关于建立建设用地信息发布制度的通知》和《国土资源部关于征用土地公告办法》等，需要经过“建设项目许可一告知征地一征地调查一征地听证一征地安置与补偿”等步骤才可以进行征地。但在具体执行中，无视听证程序而批准通过补偿安置方案，或违反法定程序的公告补偿协议屡见不鲜，说明了征地程序看似有了法律的保障，实际上实施流程中的约束还停留于主观臆断。在多重利益驱动下，政府的征地行为失去程序约束，为贯彻自己的意志和实现“经济人”角色提供了机会。政府随意提高或者降低征地补偿金，法定补偿标准成为一纸空文。因此，地方政府争相扩大用地征收规模，以此收获规模可观的财政收益实属必然。
　　第二，财政预算不健全，缺乏相应的监督机制。《预算法》在对财政预算、收入、上缴与支出（拨付）等方面虽有规定，但违反该法的法律后果，却不是追究责任人的法律责任，而是追究行政责任。“由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”。“法律责任”条款被“行政责任”所替代，不仅丧失了法律的严肃性，也使违法成本偏低，违犯法律的政府部门和官员可以轻易地逃避法律追究，屡查屡犯现象难以制止。对地方政府监督的形同虚设，致使行政行为效率低下，腐败滋生。监督机制的缺失还导致另外一种风险，即由此产生的对地方政府的“驱赶”效应：地方政府将收入重点由“依靠企业预算内收入”转到“依靠农民和土地的预算外和非预算收入”，由“侧重工业化”转到“侧重城市化”。这些土地出让金等属于地方政府预算外的收入及其支出，一直游离于监管体系之外，极易成为地方政府的“小金库”。中央前期调控政策屡屡失效，部分原因也在于地方政府对此没有主动披露相关信息的义务和责任，造成了房地产统计数据的失真。