北京市异地高考的“负外部性”及其治理路径

　　摘 要任何一项制度变迁都不可能完美无缺，异地高考作为不同群体福利有增有减的“非帕累托式”诱致性制度变迁不可避免地带来了一系列教育、经济和社会问题，也就是产生了经济学话语体系中的“负外部性”。通过对北京市异地高考改革研究和分析，发现随迁子女在北京市参加高考会给当地政府及居民增加显著的外在成本，如防范“高考移民”风险成本、教育财政支出成本、当地考生接受高等教育的机会成本等，导致北京市异地高考政策的制定和执行在各利益相关主体旷日持久的讨价还价和冲突中陷入僵局。为最大限度弱化和减少异地高考引发的负外部性，北京市政府可以通过设置合适的准入标准来完成事前控制，中央人民政府需要按比例增加录取名额和专项转移支付实现事后补偿；此外，还应积极发挥市场机制在公共资源配置中的作用，拓宽准公共品的供给渠道和途径。
　　异地高考 负外部性 治理路径
　　一、北京市异地高考改革背景和现状
　　出于以人为本和资源均衡配置的政策理念考量及外部社会力量的积极推动，2012年8月教育部联合公安部等四部委共同出台《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》，要求各省（自治区、直辖市）政府因地制宜制定随迁子女升学考试具体政策，这是中央人民政府首次对“初级行动团体”关于“异地高考”呼声以“原则上肯定”的形式的积极回应。但囿于具体资源动员和多元配套政策自主设计能力的不足[1]，顶层设计中未对异地高考方案的具体化和操作化作出明确说明，各省（自治区、直辖市）出台的异地高考政策呈现出较大的区域差异性。与完成异地高考精细化设计、积极推动具体制度安排纵深发展的兄弟省份形成鲜明对比，北京市异地高考制度改革，在利益相关者的矛盾与冲突中举步维艰，受城市自我保护意识的影响而停滞不前，在对现存制度产生的“路径依赖”制约下陷入改革困局。
　　二、解读“异地高考”政策困境的核心概念
　　“外部性理论”作为现代经济学理论的重要组成部分，对因交往范围的扩大和相互联系的增强而产生的正面或负面影响具有普遍的解释力和说服力。经济学家曼昆（Mankiw）对“负外部性”的定义有一个较为精致的界说：所谓“负外部性”是指一个人的行为对旁观者福利的无补偿的不利影响[2]；换句话说，当一个人作出某种行为选择的成本不完全是由他自己承担，而是将一部分成本转移给其他人且不进行补偿时，“负外部性”就会产生。就“异地高考”改革而言，其产生的“负外部性”是指非本地户籍考生因在流入地参加高考而带给当地考生、居民及政府一系列的额外成本，正是由于异地高考政策的实施会带来一系列的负面影响，才导致异地高考政策在利益相关主体的博弈中陷入僵局，实质性内容被利益冲突各方所消解，沦为不解决实际问题的象征性文字符号。本文以经济学中的外部性理论为分析框架，对异地高考政策实施过程中的“负外部性”问题进行深入剖析，并积极探索问题解决的措施和途径，以期为异地高考政策有效推进提供可资借鉴的经验。
　　三、北京市异地高考改革的“负外部性”
　　1.提高了地方教育部门防范“高考移民”的风险成本
　　“高考移民”是指在临近高考前从录取率低、录取分数高的地区迁移到录取率高、录取分数低的地区，利用省际间教育发展不平衡与高考录取率的差异攫取高等教育機会的社会现象[3]。在报名条件为“学籍+户籍”的现存高考制度环境中，北京市教育部门依据户籍这一信号筛选机制，付出较低成本既可实现移民考生与本地考生的“分离均衡”。而异地高考改革旨在剥离户籍制度附加的高考报名功能，实现高考录取由户籍向学籍转变，这将给如何科学有效地鉴别“异地高生”与“移民考生”带来技术上和操作上的难题，这无疑会提高处在信息不对称环境下的地方政府防范“高考移民”的风险成本，即控制风险的成本和风险损失的实际成本，前者包括办理和审核“稳定住所”“稳定职业”“社保证明”和“居住证明”等材料的制度运行成本和机会成本，后者是指失范行为发生后的治理成本及对当地考生正当权益的损害。
　　2.增加了流入地政府的公共教育财政支出成本
　　综观30个省（区、市）公布的异地高考改革方案，高中学籍及三年连续学习经历是异地高考学生准入的基本条件[4]，流入地政府在赋予外来户籍学生高考权利的同时，还应保障他们在当地享有平等接受中等教育的权益，然而目前流入地以户籍人口为基数的教育资源供给显然无法完全满足随迁子女“异地教育”需求。为解决流动儿童的教育问题，实现教育资源供求平衡，北京市政府及教委面临两种选择：其一，继续挖掘既有学校教育资源的潜力，在不影响教育质量的前提下实现“规模经济”，增加学校可接纳流动儿童的相对数量；其二，规划和新建学校，以增添学位的方式扩大教育资源供给总量，提高学校可容纳随迁子女的绝对数量。由于异地高考制度配套的经费责任分担机制的滞后性和“两为主”政策实施的惯性，流动儿童教育经费筹措和分配的财政压力主要由地方政府承担，无论选择哪一种方式，都会增加北京市政府公共教育财政支出成本。第一种选择会增加政府财政预算内生均教育经费和公用经费的支出，第二种则会导致北京市政府大规模的教育基础建设费用的投入。
　　3.提高了当地考生接受高等教育的机会成本
　　计划经济体制下“赶超战略”的实施和地方政府财政实力的悬殊，导致地区间高校分布失衡，以重点大学为例，北京市共有“211工程”大学23所，“985工程”大学4所，分别占全国“211工程”和“985工程”大学总量的10%和22%，北京考生考上北大的几率是广东的37.5倍，是安徽的41倍，是全国平均的53倍[5]，北京市不仅本科院校多，而且重点高校所占比例大，在丰富的高等教育资源及较高的招生比例双重因素作用下，北京市当地考生付出与其他地区考生相同的时间与精力可以考入质量更好的学校。假如“异地高考”政策全面放开，外来考生势必会挤占本地考生录取名额，加剧北京市高考竞争压力，如果保持省内招生计划保持不变，那么一本录取率降低为10%，本科录取率降至31%，这种情况下，北京市当地考生为确保自己被高校录取的几率不受异地高考政策的影响，不得不放弃一些休息和娱乐时间用于提高学业成绩，其考入普通院校和重点院校的“机会成本”显著提高。