关于我国中小学法人章程建设的思考

　　一、我国中小学法人章程内涵及其价值
　　1.学校法人章程的内涵
　　所谓“章程”亦称作“法人章程”，是指一种组织或社团经特定的程序制定的关于组织规程和办事规则的法律文书，是一种根本性的规章制度，且有其自身的特点。首先，章程作为一个组织或团体的基本纲领和行动准则，它在一定时期内会较为稳定地发挥其作用，且其自身也保持相对的稳定，因而章程具有一定的稳定性。其次，章程主要作用于组织内部，且依靠组织内部的全体成员共同实施，并非依靠国家强制力予以推行，组织内部及其下属组织及成员都会信守，具有一定的规范作用，因而章程具有一定的约束力。再次，章程具有公开组织情况的功能，它不仅表现为对与组织有利益关系的主体公开，而且表现为对了解组织情况的社会公众也要公开，因而其具有公开性。 此外，章程还具有意志性，这表现为章程不仅体现国家的意志，而且体现组织内部成员的意志。一方面，任何组织制定的章程都必须具备法律所要求必须记载的事项，必须符合国家意志；另一方面，法律允许组织内部成员在国家法律必要规定的范围以外，本着“私法自治”的原则制定章程。
　　学校法人章程是学校作为独立法人实体必备的法律文件，是学校依法办学，实施管理和履行公共职能的基本准则，是为保证学校正常运行，就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题，做出全面规范的自律性基本文件。 因而学校法人章程也具备稳定性、约束力、公开性和意志性等章程的一般特征。然而，在此必须明确的一点是：学校法人章程并非学校的教育教学制度、教师管理制度、财务管理制度、学籍管理制度等具体规章制度。学校章程是制定学校其他规章制度的基础和依据，是学校最基本的规章制度，它规定着学校的重大的和基本的问题，学校其他规章制度皆是学校章程的补充和具体化。在新中国成立之前，我国近代中小学校章程的发展经历了教会学校章程阶段、学校章程的草创阶段、学校章程的初步规范和完善阶段和学校章程的进一步完善阶段。1902年中国近代第一个以中央政府名义制定的全国性学制系统《钦定学堂章程》颁布，其中《钦定小学堂章程》和《钦定中学堂章程》具体规定了小学堂和中学堂的性质、培养目标、入学条件、在学年限、课程设置、人员设置、考核奖惩、建筑设施等事项。中国近代中小学校章程的演变为现代中小学校制定学校章程提供了重要依据。而在我国法律文件中最早提到学校“章程”的是 1995 年施行的《中华人民共和国教育法》简称《教育法》。我国《教育法》第二十六条规定，“设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：（一）有组织机构和章程……”《教育法》的这条规定使得学校章程成为学校成立的基本条件之一，明确无误地确立了学校章程作为学校成立基本要件的法律地位，从法律上保证了所有的学校都应该有学校章程。
　　2.学校法人章程建设的必要性
　　宪法是国家的根本，那么学校在办学过程中也离不开其根本——章程。首先，学校章程建设是依法治校的需要。伴随着我国法律的日益健全，法制化已经延伸到教育领域，依法治校成为实现教育行政管理法制化的重中之重，然而要实现依法治校就必须有“法”可依，而这个“法”不仅包括教育法律、法规和行政规章制度，而且还包括学校章程和学校具体的规章制度。在这里学校章程便承担着法律法规与学校法制实践桥梁和载体的作用。其次，学校章程建设是实现学校自主管理的需要。学校的运行除了应遵守国家法律、法规和行政规章等外部规范，还应遵守学校内部规范。而学校章程就是其内部规范的具体表现，学校章程的制定和实施体现了“责任到人”的细化过程，是学校自主发展、自我约束的基本依据。再次，学校章程建设是规范主管部门监督检查的需要。学校章程在规范学校行为的同时，作为已经教育行政主管部门审核的学校自主办学的文件，同时也在间接规范着教育主管部门的管理职能；使主管部门能依法依章办事，为学校自主办学、管理学校创造一个宽松的环境。
　　二、学校章程建设存在的问题及原因分析
　　1.学校章程建设存在的问题
　　（1）依章办学意识淡薄。近年来，一些地方学校主管部门都在大力推动学校章程的制订工作，但是学校章程制定后，如何依章办学却不够清晰明确。在章程制订前，各地学校主管部门积极利用多种形式调动学校的积极性并为学校章程制订工作提供帮助，但章程制定出来后，学校主管部门对章程的关注却越来越少，教育行政部门人员和校长的依章办学的意识淡化。然而在现代学校管理中，制定学校章程文本并不是根本目的，在学校章程的指导下依照章程科学办学才是最终目的。然而现阶段的现状是，大多数中小学制定学校章程后并未将章程投入使用，对章程不重视、不关心，依章办学的意识非常的淡薄。更有一些学校其章程中的部分内容已与现阶段学校的办学实际不再相符，但学校却并未对章程进行修改，俨然学校章程已经成了挂在墙上的画，并未在学校办学和管理的实际中发挥作用。
　　（2）章程制定和实施中缺乏对师生、家长的关注。与学校章程关系最为紧密的是师生及家长，因此在学校章程的制定和实施过程中，首先应充分考虑广大师生、家长的诉求，使其主动参与章程的制定过程；其次，应将章程制定置于透明和公开的环境中，使全体师生成为自觉遵守和践行的行动者，并让家长成为章程建设的监督者。然而在现实中，大多学校章程的制定和修改只局限于反映校长或学校行政人员的意志，鲜少征询教师、学生、家长等各方意见，缺乏对师生、家长的关注。
　　（3）学校章程文本内容存在缺陷。从现阶段我国中小学已有的章程来看，章程建设大都能够体现学校的个性和特色，但从章程文本的内容、结构、语言等方面看仍存在诸多的不足，而这些问题便直接影响到章程的质量和章程的严肃性。例如：有些学校章程中没有指出学校的办学规模等，没有写明章程的修改程序，更有甚者，一些学校章程条款出现了与现有法律法规相抵触之处，等等。现有学校章程中还存在语言表述不规范的现象。学校章程作为规范性的文件，其语言运用应力求明确、规范、朴实，避免使用含义不清、不规范、口语化的语句，并且章程的条文应以完整的陈述句表述。但目前章程条文的语言运用却不是十分规范。例如：有的章程多出现缩略语，有的章程中过多使用“要”“必须”“不能”等强制性词语。同时，不少学校的章程文本还存在内容陈旧、修改不及时、脱离学校办学和管理实际的现象。