建立现代大学制度,需先制定大学章程
摘要：大学章程是衡量现代大学制度建设的重要标志。目前我国高职院校普遍缺乏章程，制定大学章程是国家法律要求，能推动高职教育管理体制改革，促进高职院校办学自主权的落实，完善现代大学法制体系建设，是内涵式可持续发展的必然要求。
关键词：高职院校；章程；现代大学制度
中图分类号：G522文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）25-0120-02
大学章程作为现代大学制度的重要内容，对促进高等学校内部管理由传统人治走向现代法治，变自上而下的行政管理为上下互动的民主管理，实现管理科学化、规范化、制度化具有重要价值，对落实高等学校办学自主权，理顺高等学校内外部法律关系，促进高等学校可持续发展具有重要意义。加强高职院校章程建设，是实现科学发展观、走内涵发展的需要。
一、制定大学章程是法治的要求
《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）关于设立学校及其他教育机构的第一项基本条件就是“有组织机构和章程”，《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职教法》）规定学校及其他教育机构行使的首要权利就是“按照章程自主管理”。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高教法》）详细规定了高等学校章程的内容、制定修改、审批程序。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出要“大力推进依法治校”，“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校，认真履行教育教学和管理职责。”
高职院校章程是指导高职院校办学的“根本法”，是制定其他规章制度的基础和依据。制定章程能推动高职院校依法自主办学，从人治管理转向法治管理。章程既是举办者对高职院校进行监督的依据和手段，更是高职院校自主办学、依法治校的法律基础和重要保证。加强制度建设，构建现代高职院校制度，已成为高职教育改革与发展的方向和趋势。章程是高职院校制度变革的结果，是现代高职院校制度的重要载体和书面表达。章程和现代大学制度两者都重点关注高职院校内部治理结构以及高职院校与政府、社会的关系。由于诸多主客观原因，许多高职院校都没有制定章程，即便少数制定了章程，也只是流于形式。因此，亟待制定大学章程，并以此构建现代高职院校制度体系。
二、推动高职教育管理体制改革
国家要以新一轮行政管理体制改革为契机，深入推进高职教育行政制度变革，这是推动高职院校章程制定、实施的体制保障。如果政府不能转变职能，要推动高职院校章程的制定、实施则是几乎不可能的。就改革目标而言，改变政府在高职教育中统揽一切的状况，强化政府宏观调控与服务的职能，政府对高职教育的行政管理应以法律和法规为依据，而不能取决于行政首长的意志。就政府职责而言，政府的主要职责是进行需求预测和制订高职教育发展规划；制定和实施高职教育标准；依法对高职院校的办学活动进行评估监督，并根据高职教育事业的发展规划进行筹资和拨款，利用经济和必要的行政手段调控高职教育发展的总体规模、教育结构和地区布局。
大学章程是我国由市场经济代替计划经济的国情下，高校与政府职能分离，面向市场自主办学、自主管理的必然产物。在计划经济体制下，我国基本上实行集中统一的高等教育管理体制。政府对高校一直采取行政命令为主的统一计划和管理方式，政府集高校的举办者、管理者、办学者三种角色于一身，包揽了高校的一切事务。这种管理模式导致高校成为政府的一个附庸行政机构，高校只是机械地执行政府的政策、文件、命令，没必要自己去思考如何办学的问题。在政府和高校之间形成一个封闭的系统，高校与社会脱离，无法也不必要面向社会办学[1]。
高职院校章程的内容主要涉及二方面:一是，关于学校外部的利益相关人的权利与义务。二是关于学校内部的管理体制及其内部人员的权利、义务的规定。规范的大学章程不仅是高等学校内部的‘宪法’，是学校内部管理的依据，也是界定学校与政府关系的重要文件[1]。章程将赋予高职院校更多的办学自主权，而且要明确高职院校与社会(尤其是企业)的关系。校企合作、产学研结合是高职教育的最大特色，如果撇开行业企业的参与，会给章程执行的可行性打上折扣，尤其不利于行业企业等参与联合办学。因此特别需要加强行业企业等社会组织与高职院校的紧密联系，必须视行业企业等为制定章程的主体。如果脱离行业企业等社会组织的参与，那么制定的高职院校章程就会脱离实际，也就必然失去对具体制度设计的指导意义，不利于形成高职院校办学特色。政府要减少对高职院校直接行政干预、扩大办学自主权，同时要积极引导、大力支持高职院校和其他利益主体根据政府的职能转变要求、现有教育法规以及高职院校实际协商制定或修订章程，政府切实加大监督力度，督促高职院校按照章程自主决定内部的各项事务。
三、促进大学办学自主权的落实
《高教法》规定高等学校要“面向社会，依法自主办学”，办学自主权问题引起了教育界及社会各界的广泛关注。制定大学章程是自主权的具体化、现实化。照章办事不仅能规限政府管理行为，实现大学办学自主权，也有利于维护教育相关法律的尊严和便于我国高等教育与国际接轨[2]。大学的办学自主权是有法定界限的，超越了这个界限，自主权的行使就成了滥用权力。
通过建立健全法人财产权制度，将所有权与经营权分离，依照出资人的授权，对出资人投入资产享有占有、使用、受益和处分的权利。允许社会力量投资、注资公办高职院校，把投资者和管理者的权责在章程中加以明确，由投资者组成董事会，按照章程规定对高职院校重大事务进行决策；由校长及其管理团队具体执行董事会的决策，并负责权力范围内的事务管理。政府作为出资者要依法对高职院校的设立、变更以及办学质量等进行监督，这既能加快高职教育发展，减少政府过多的行政干预，提高国家投资的社会效益，又能确保投资人的收益，提高办学自主权。这是高职院校章程能真正发挥作用的重要条件，也是构建现代大学制度的关键。
高职院校章程要集中体现办学理念、办学宗旨和办学目标，要明晰内部的各种关系，尤其是行政权力和学术权利的关系，保障教职工参与民主管理和监督，维护师生员工的合法权益。章程涉及内部管理体制、运行机制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利和义务等问题，不应随法人代表的更换而改变。
四、完善现代大学法制体系建设
现代大学制度的建设是我国高校内部管理体制改革的方向。随着我国高等教育体制改革进入攻坚阶段，暴露出一些深层次的问题，其中最突出的是办学主体仍然没有从重重束缚下解放出来[1]。解决的办法在于制度创新，建立有中国特色的现代大学制度。“我国现代大学制度的构架包括两个层面，既宏观层面(学校与外部的关系):政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学;微观层面(学校内部):党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”[3]。现代大学制度主要是处理大学与政府和社会以及学校内部各种关系的一种规范体系。从制定程序入手，全面梳理高校内外部的法律关系，应成为建立现代大学制度的切入点和着力点。
高职教育是我国高等教育的一种类型，近几年的超常规发展，有关法律法规体系还很不健全。因此，完善关于高职院校章程的法律规定是目前的一项紧迫工作。其一，针对高等职业教育的特点，并立足于构建现代高职院校制度，制定、颁布和实施高等职业教育法，并把制定、实施章程作为该法的重要内容，或者出台专门的高职院校章程实施条例。其二，相关法律法规规定不仅必须明确高职院校章程的法律效力、地位及其结构，制定章程的原则、主体、程序、修订及机制，建立章程实施的年度检查及评价制度等内容，而且要包括对那些制定、实施章程不力的高职院校实施惩罚的条款。其三，基于构建现代高职院校制度、确保办学自主权的价值导向，要厘清高职院校和政府在制定、实施章程中各自的职责，充分发挥高职院校的主体作用。政府要切实加强执法监督和检查，促进高职院校最终形成按照章程办事的自律机制。
制定高职院校章程的依据是《教育法》、《职教法》和《高教法》，由高等学校及相关权利主体依法制定，经上级立法部门与教育行政部门批准、备案后便获得法律效力。章程规定高校的使命、组织、人员、运行方式，当然也包括行政权力与学术权力的运行和边界，从法制上保定高校内部的秩序和长期稳定，避免高校内部不因党政一把手的更换而改变办学方向与目标，从而使学术权力和学术事务的管理得到法律上的保障。高职院校章程是制定学院内部规章制度唯一依据，校内的其他规章制度和管理行为都应在大学章程的框架下进行，高职院校在章程规定的范围内行使权利，其他任何个人和团体、组织都无权干涉，这就划清了政府和高校的界限，让学校成为自主管理的办学实体。《高教法》——高职院校章程——学院规章制度，形成三个层级为一体的现代大学制度体系。
参考文献：
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