德\中两国财政转移支付制度的比较分析

　　中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1008-925X(2011)04-0028-01
　　
　　摘要：政府间财政转移支付制度是指以中央政府与地方政府之间或上下级政府之间存在的财政能力、收支差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为根本目标而实行的一种财政资金的相互转移或财政平衡制度。财政转移支付的制度的规范、完善与否，在很大程度上决定与影响着国家经济改革与制度创新的公平与效率。
　　关键词：财政 转移支付 中央政府
　　
　　财政转移支付制度是市场经济比较发达的国家处理中央与地方政府之间财政关系的普遍做法与基本方式。在不同的社会制度，不同的国家财政体制下，不同国家的财政转移支付制度是不同的。下面我们将从转移支付的内容、特点上，对德、中两国的财政转移支付制度进行比较分析。
　　一、德国财政转移支付制度内容及特点
　　德国属于议会共和制，最高领导称为总理，属于联邦制多党制国家。由于国家性质的不同，财政体制不同，因此在财政转移支付制度上跟我国也有很大的差别。
　　（一） 德国财政转移支付制度
　　德国实行的分税制是在联邦、州和地方之间对财政收入的第一次分配。由于德国各地经济发展状况存在着差异，导致财政收入能力各异，因而十分强调在全国境内为公民提供基本相同的包括文化教育、医疗卫生、社会保障和公共交通在内的公共服务。
　　1、纵向财政转移支付
　　纵向财政转移支付是指上下级政府间的财政转移支付，根据各级政府承担的职能和负担情况来分配资金，以实现各级政府之间的财政平衡，一般分为联邦对州的转移支付和州对所辖地方政府的转移支付。
　　（1）联邦对州的财政转移支付。主要通过调整共享税的比例、提供补充拨款、设立统一基金和完成共同任务拨款等途径来实现。
　　（2）州对所辖地方政府进行转移支付。主要包括一般财政拨款和专项拨款，旨在促进各州辖区内市镇地方政府之间财政收支水平保持基本平衡，缩小市镇地方之间的财政收入差异。
　　2、横向财政转移支付
　　德国还实施了一种富有特色的横向财政转移支付，通过从财力强的州转移部分财政收入到财力弱的州，使各州在收入与财政支出需求间达到一定程度的平衡，以保证各州财政收支的大致相当。德国规定人均财政收入达到全国平均值102%以上的州为富裕州，人均财政收入低于全国平均值95%的州为贫困州。
　　（二）德国模式的主要特色
　　德国是典型的社会市场经济法治国家，以法律形式明确构建了财政平衡机制。德国财政平衡机制由联邦、州、地方三级的事权、立法权、财政权和财政转移支付制度等要素构成，其中事权构成了立法权和财权划分的基础，而立法权和财政事权的划分又构成了财政转移支付制度存在和运行的基石。
　　1、财政立法权的分配
　　德国财政立法充分体现了财政法定主义的特色。国家财政立法权由《基本法》规定，联邦、州有各自的宪法，拥有自己的立法权。联邦、州、地方各级财政都有财政税收专门法和相对独立的财政税收制度，各级政府之间遵照适度集中、相对分散的原则确定各自的财政支出范围和财力，各自编制、审批、执行以及事后评价本级预算，分别对各自的议会负责。
　　2、财政权的划分
　　德国《基本法》对联邦、州、地方三级政府的事权范围和相应的财政收入职责和支出责任作了原则规定。联邦、州和地方三级政府之间的事权划分有一定的交叉，但各自基本的事权范围都通过法律的形式确定下来。德国财政法律十分强调州、地方财政应坚持“自助为先”的原则。
　　3、财政转移支付法制化
　　作为德国财政转移支付领域的基本法，《财政平衡法》对涉及财政转移支付的各个领域作出了明确的规定，充分体现了财政转移支付法定主义的精神，并具体地体现了财政权力法定、财政义务法定、财政程序法定、财政责任法定等原则，并在具体的法律规范中体现了法治实体价值，如正义、公正等。
　　二、中国的财政转移支付制度
　　我国的政府间转移支付主要是中央政府对地方政府的纵向转移。中国现行政府间财政转移支付实行的是原体制下的转移支付办法和过渡期转移支付办法相结合的一种非规范的过渡性的混合式的制度，主要的表现形式有以下几种：
　　（1）税收返还。税收返还是按照中央政府为保证地方既得利益的原则设定的补助方式。
　　（2）一般性转移支付。主要包括原体制补助、结算补助和过渡性转移支付。原体制补助(或上解) 这是在旧体制的基础上延续下来的，中央与地方之间一种双向流动的政府间转移支付形式，包括中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解具体的实施办法：先确定各地方的收支基数，对支出基数大于收入基数的地方，中央按其差额给予补助；对支出基数小于收入基数的地区，则将其差额上解中央，结算补助(或上解) 为了保持财政体制的相对稳定性。
　　（3）专项补助。这是一种中央财政对地方财政的政府间转移支付形式 。根据特定用途及地方的特殊情况，由中央财政拨付给地方财政的专项资金。
　　（4）其他转移支付。最近几年，为了适应新的情况，中国转移支付制度形式又新增加了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难、“三奖一补”转移支付等形式。
　　三、德国财政转移支付制度对我国的借鉴作用
　　我国的财政转移支付还存在很多问题，也需要我们从发达国家那吸取经验。以下为对我国财政转移支付制度的一些建议。
　　1、现行以税收返还和专项补助为重点的转移支付制度结构已经不再适应当前均等各级政府公共服务能力，构建和谐社会的目标，因此，我们应当向国际社会的成功经验进行学习，适当调整税收返还在转移支付中的比例。
　　2、根据国外市场经济发达国家的实践，合理划分中央与地方政府事权是保证转移支付制度有效实施的基础，因此，要合理划分事权，中央政府负责国防、外交和国际事务等关系到全国利益的州际事务和涉及全国的社会福利保障计划，地方政府主要负责受益范围限于自己辖区的以及与人民的日常生活联系更为密切和直接的项目，如医疗、教育、公共福利等。
　　3、.鉴于中国东西部地区经济发展的不平衡性，国家财政转移支付政策应该改变一贯使用的“基数法” ，采用“因素法” 对各地区之间的差异进行更深入的研究，将各地区就业与失业人员构成、人均医疗水平、教育支出水平等各影响居民福利水平的因素纳入考虑范围。