新时代民航安保从严监管工作浅析
新时代民航安保从严监管工作浅析
2015年,民航局公安局为贯彻落实习近平总书记关于要盯紧盯住民航安全重要指示精神,践行民航持续安全理念,在“地面防、空中反、内部纯”的工作原则基础上,提出了”六严”要求,旨在建立一个各尽其职、相互配合、整体联动,打防管控一体化的民航安保工作运行体系。“监管要严管”就是“六严”之一。下面，就新时代民航安保从严监管工作谈几点看法。
一、健全完善的法律法规体系是从严监管的基础
相对过去而言，民航现有的安保法律、法规有了较大的进步，框架结构已基本完成，实体和程序方面的内容也逐渐完善和充实，这些法律法规对规范民用航空运输行为，确保空防安全起到重要作用。但是，随着我国民航事业快速发展，新情况、新问题层出不穷，民航安保形势也经常出现严峻而复杂的局面，现行的民航安保法规体系与发展需求产生了一定差距。例如，《中华人民共和国民用航空法》已经不适应迅猛发展的民航事业；随着民航公安体制改革的深化《中华人民共和国民用航空安保条例》亟待修订；《民用航空货物运输安全保卫规则》没有罚则，致使这个类别的行政执法力度偏弱；消防救援职能公益性复位机场消防队管理体制不理顺，使得这支队伍游离于民航主体边缘，队伍管理和业务训练跟不上，扑救火灾战斗力不强问题突出。同时，2017年5月11日，国资委公安部财政部等部委下发文件要求，政府设在民航机场的专职消防队须撤出。这些问题对从严监管都产生影响。
由于安保法规、规章的不完善，一线监察员完成闭环式监管出现障碍，执法彻底性不够，执法效能不明显，柔性执法方式贯穿于整个执法链条的全过程。很多时候，监察员处于一种无奈、尴尬的执法环境中，工作积极性受挫，行政执法的权威性体现不出来。
二、建立高素质安保监管队伍是从严监管的前提
目前，监察员队伍成分大致由两部分组成，一部分是政企分开时从民航企事业划归行业政府的人员，另一部分是陆续招录的公务员，新老成分混合的队伍，可谓是尺有所短寸有所长，从企事业出来的监察员实践经验丰富，经过民航法规、规章理论学习和业务培训基本能够胜任监管工作，而招录的公务员没有民航工作阅历，有的刚迈出大学校门，只是通过短期培训就步入监察员队伍，监管能力和水平有待不断提高。
民航产业的扩大与发展，对政府监察员的综合素质要求越来越高，安保监察员的监管范围也逐渐的扩大，从过去的规章符合性监管向安保工程建设验收、安保设施设备运行维护等技术性较强的领域扩展，安检新技术新设备应用日新月异，新建运输机场安保工程从总规、初设介入，安保监察员面临的挑战逐年增多。因此，建立一支高素质的安保监察员队伍势在必行。
一般来说，提高监察员综合素质是靠业务培训和工作经验积累来完成的。目前，民航局举办的各类培训班都是速成班和短训班形式，较为系统的培训几乎没有，监察员的业务素质的提高一定程度上靠个人的努力和监管实践的磨练来实现。因此，开展有针对性的能够大幅提升监察员业务水平和工作能力的专业性培训工作应该扣紧新时代民航安保监管工作脉搏，树立新观念、落实新要求、采取新方法，使培训工作更贴近监管实际，更发挥应有的作用。同时，通过平时考核、绩效考核、能力建设、“三基”工程等打造一支业务本领过硬，监察作风优良的安保监察员队伍。
三、边界清晰的监管责任清单是从严监管的抓手
随着民航行业的高速发展，航空运输生产安全压力也不断增大，安全监管工作遇到了前所未有的挑战，从2010年开始的安全监管绩效考核工作已成为常态。十八大以来，中央领导对民航安全工作高度重视和关注，对安全隐患零容忍，民航要绝对安全是中央领导对民航提出的安全目标，如何贯彻落实中央领导的重要指示精神，确保民航持续安全是我们必须研究的重大课题。
2003年，民航政企分开以来，十几年过去了，民航行业有了突飞猛进的发展，可民航局、各地区管理局和监管局人 员编制没有变化，现有的民航监管资源已适应不了安全监管工作需要，且民航监察员有限的监管权力与无限的监管责任及不平衡，责权不一致问题表现突出。
2017年，民航局开始行业监管模式调整改革试点工作，在行业内试点使用“五项制度”，而其中的一项就是建立民航监管事项库。目前，安保监管事项库包括115个项目、508个检查内容,原则上未列入监管事项库的事项不得编入年度行政检查计划（涉密的除外）。
应该说，民航监管模式改革是行业监管工作主动适应行业发展的一次深刻变革，“五项制度”明确了行政机关的行政检查权力清单、监察员的监察责任清单和企业的监管要求清单，划清了行政机关、企事业单位和监察员的权利义务和责任边界，推动了“四个责任”的进一步落实。安保监管事项库是安保监察员从严监管的抓手，也是承担监管责任的依据，它解决了监管职责边界不清、监管责任过大问题。
四、信用管理制度与联合惩戒是从严监管的保障
纵观民航行业查处违法违规行为，因多种因素促成的宽、松、软现象由来已久，要实现从严监管确保持续安全这一目标，就必须深刻领会习近平总书记对民航工作的重要指示批示精神，切实增强做好新时代空防安全工作的责任感和使命感，从国家战略和国家安全的高度充分认识空防安全的重要性，所以，民航是一个敏感性很强的政治单位，我们必须要提高政治占位、坚持底线思维，注重运用法治思维和法治方式解决监管工作中存在的宽、松、软问题。
2018年，民航全行业将推广使用信用管理制度，对民航从业单位和个人、旅客等行政相对人的失信行为采取黑名单、灰名单制度，并运用行业的多种手段进行惩戒，同时，失信行为会受到外部联合惩戒的约束。民航行业内部有11种惩戒手段，外部包括社会、市场、协会商会约束以及部委间的联合惩戒。通过上述的行业多种手段约束和外部的联合惩戒，发挥经济手段、行政处罚和社会监督的联合惩戒作用，形成“一处违法、处处受限”的联动效应，以达到从严监管之目的，保障民航运输生产空防安全。
五、创新监管手段和监管措施是从严监管的方向
目前，民航安保监管资源不足，高资源消耗型监管方式已不适应民航大发展的需要，科学把握安保监管工作的新变化，着力解决从严监管工作中的不平衡不充分问题，实现从被动到引领，从守旧到创新，提高安保监管工作效能，明确从严监管工作方向。
2015年，民航局为贯彻落实中央全面依法治国的战略布局，在行业内开展监管模式调整改革工作，如今，“五项创新制度”的推出基本解决了监管运行机制效率不高、监管定位不准、“保姆式监管”、监管缺乏支撑、监管效能低下、企业主体责任不落实等诸多问题。建立监管事项库、非现场监管、信用管理制度、检查计划调整与融合、企业法定自查等一系列监管创新手段和措施为民航安保从严监管工作指明了方向。
近日，民航局公安局下发通知，就深入贯彻“六严”要求，细化监管严管工作做出规定。即监管严管，要严在五个方面，坚持四个凡是，形成一个常态和一个机制，显著提升处罚率。这些新要求无不着眼于一个“严”字，它是落实民航局冯正霖局长提出的民航安全必须做到“四个最严”的的新举措、新标准，更是做好民航安保从严监管的行动指南，必须牢牢把握并付诸于具体的安保监管实践中，确保从严监管工作取得实效。
民航空防安全工作任重而道远，我们应以民航强国战略为根本，遵循民航空防安全“十三五”规划，坚持“人民航空为人民”的宗旨，把保证空防安全，真情服务旅客，满足人民群众需求作为空防安全工作出发点和落脚点，运用新模式、采取新手段、谱写新篇章，为做好新时代民航空防安全工作再立新功。
民航黑龙江监管局空防处
处长 付民
