我国教育政策的管理、政治和法律价值

　　摘要：以1987-2013年教育部“工作要点”为研究对象，通过文本分析的方法，根据“工作要点”体现的价值类型和价值内容将教育部行政活动分为以“政治价值比例波动性明显”、“管理价值比例遥遥领先”和“法律价值比例日益增大、日趋平稳”为特征的三个阶段；并总结出“管理价值是我国教育行政的主导价值，但政治和法律价值的地位日趋重要”等五个教育部行政活动的价值特征；在此基础上，结合相关历史背景，揭示出“教育部行政活动必须遵从执政党的意志”、“教育部行政活动不断体现弱势群体利益”、“教育部行政活动客观上维护了教育部的部门利益”、“教育部的行政改革进程较为缓慢”等教育部行政活动的基本逻辑。
　　关键词：教育政策；教育行政；管理价值；政治价值；法律价值
　　一、问题的提出
　　中国当代教育正在面临前所未有的危机。党和国家领导人多次表示要办“让人民满意”的教育，其潜台词就是人民对当前的教育并不满意。可以说，在历届“两会”上，教育部领导都会“焦头烂额”，不得不面对众多记者和广大网友近乎批判和炮轰式的提问。教育部领导似乎也习惯了各种批评指责，并不时透露出无奈和委屈。那么，为什么教育部的工作既得不到社会的理解，也得不到中央领导的认同？我们认为，价值是更能体现事物本质规定性的，更能反映主体追求的所在；因而，探索教育政策所追求的价值可能是解答教育行政部门“两难窘境”的“金钥匙”。
　　从现有研究看，相关学者对教育政策价值的基础概念和结构性特征，教育政策的价值类型和价值内容，某些具体类别的教育政策价值，甚至某些具体教育政策价值进行了较为深入的分析和研究，得出了一些较为深刻的结论，给予我们较大启发。然而，无可讳言的是，目前教育政策价值研究还存在以下不足：第一，价值的定义比较模糊和混乱，教育价值和教育政策价值的概念常被混淆；第二，研究方法比较陈旧，研究水平总体不高。客观地说，大多数研究既不属于严格意义上的思辨研究，也不属于规范的科学研究。同时，这些研究大多以教育学、政治学和科学学为基础，鲜有从行政利学的角度切入。作为公共行政的重要组成部分，教育行政必然符合公共行政的一般规律，因此，从行政科学角度研究教育政策价值，应是该领域研究的应有之义。正是基于这样的考虑，笔者期望通过较为规范的研究方法和研究设计，以扎实的统计数据为基础，具体分析我国教育政策的基本价值，并在此基础上归纳和总结出我国教育部门行政活动的逻辑。
　　二、研究设计
　　（一）技术路线的确立
　　首先，对教育政策进行价值类型和价值内容的分类，并实现概念的操作化。然后，以教育部（国家教委）1987-2013年“工作要点”为研究对象，逐一分析每项“工作要点”，并将其归到各类价值及其相应的价值内容中去。对27年“工作要点”的价值分析完毕后，就可以发现我国教育行政的基本特征和发展趋势。最后，以本文的数据为基础，结合相关历史背景，就可以挖掘教育部行政活动的内在逻辑。
　　（二）研究对象的选取
　　选择教育部“年度工作要点”作为研究对象，是出于以下考虑：第一，教育部是主管我国教育工作的最高行政部门，各级教育行政部门必须贯彻执行教育部的政策，因而该样本具有代表性；第二，教育部的年度“工作要点”会印发到全国各级教育行政组织，体现了当年全国教育行政的基本态势，因此，文献具有权威性；第三，数据的可获得性，教育部1987-2013年27年的工作要点都是公开信息，便于查找；第四，内容的集中性，“工作要点”以相对较少的文字承载了教育部主要的工作信息，便于开展科学研究。
　　（三）研究方法的选择
　　很显然，文本分析法是处理“工作要点”的有效手段。该方法本质上是一种编码，是将原始材料转换成为标准化形式材料的过程。它具有以下优点：第一，经济性强——教育部历年的活动浩如烟海，如果采取访谈、问卷调查等方式，势必耗费大量的时间和金钱，采取文本分析，无疑是较好的选择；第二，可信度高——较之于实地研究，文本分析可以进行多次编码，可以极大提高研究的信度；第三，非介入性——在本文分析中，研究主体和研究对象相对分离，有利于研究者保持中立立场，这对评估研究而言，十分重要。
　　（四）概念的操作化
　　在当代社会，公共行政是复杂的，它几乎涉及人类事务的各个领域，这种复杂性使得任何单一的向度的研究均不可能使人们获得对公共行政系统而全面的理解；因而，公共行政的研究应当以多种途径展开。实际上，在公共行政研究史上，这种“应当”已然成为现实：长期以来，在公共行政领域，一直存在三种主要的研究途径，即管理、政治和法律的途径。罗森布鲁姆教授系统总结了这些途径的研究成果，并提出了“管理-政治-法律”三维分析框架。
　　的确，公共行政既是管理问题，也是政治问题，还是宪政问题。教育行政作为公共行政的组成部分，也是如此。具体而言：首先，从公共资源、公民信任和公共权力的投入到教育产品和教育服务的产出，教育行政部门必须注重管理问题，以达到效率最大化；其次，基于“政治-行政二分”原则，行政不是处于真空的，它必须服务于政治，并争取外界最大程度的认同，因此教育行政必须有相当程度的政治考量；最后，在宪政体制下，公共行政应当尊重宪法，尊重法律，做到依法行政，因而教育行政的整个过程，必须在宪法和法律的框架下运作。
　　显然，这三种途径具有不同的价值诉求和价值取向，有时不同途径的价值甚至可能是对立冲突的。比如，在公共政策的形成阶段，决策透明度和公众参与度的提高就会降低管理效率。因此，只有从不同视角分析，才能正确理解和有效解决公共行政问题。正如张成福教授所言，平衡矛盾和冲突正是公共行政艺术的精髓所在。基于这样的认识，笔者决定采用“管理-政治-法律”的框架对教育部27年的“工作要点”进行分析，以期对教育部工作的价值取向及其行动逻辑做一探索性研究。
　　当然，人类社会具有无限的复杂性，公共行政也是如此；因而，对于公共行政的认识和研究，也绝不仅限于管理、政治和法律的途径。但是，正如戈夫曼所言，“框架”是人们用来认识和解释社会生活经验的一种认知结构，它“能够使它的使用者定位、感知、确定和命名那些看似无穷多的具体事实”。从管理、政治和法律三种途径认识教育行政和教育政策的价值诉求，是人类认知简洁性需求和教育行政复杂性现实的调和，是相对真理向绝对真理的逼近。这是研究的固有属性，也许也是研究的魅力所在。下面，笔者将对三类价值及其内容作出具体说明。