我国社区教育政策的演进历程、文本分析和改进策略

　　【摘 要】   社区教育政策是做好社区教育工作的重要一环，它为社区教育可持续发展提供有力的制度和措施保障。自1988年开始，我国社区教育政策经历了起步、探索与发展三个阶段;从社区教育政策文本的目标、主体、措施和程序四个方面进行分析，探寻社区教育政策發展的客观规律和价值取向，是研究社区教育政策的核心内容;通过对社区教育政策的演进历程和文本进行分析，可以发现社区教育政策在供给充分性、实施有效性、体系完备性等方面仍存在诸多问题，政策与制度建设仍是我国社区教育发展的短板与薄弱点。未来社区教育政策的设计与制定，应着重在确立合理的社区教育政策价值取向、形成完善的社区教育政策体系框架、抓住关键的社区教育政策突破问题等三个方面加以改进。
　　【关键词】  社区教育;政策;演进历程;文本分析;改进策略
　　【中图分类号】  G642.0      【文献标识码】  A      【文章编号】 1009-458x（2019）5-0011-08
　　从20世纪70年代开始，终身教育的理念席卷全球，并逐渐从一种思潮变成行动，成为许多国家制定教育方针、政策或构建教育体系的指导思想和发展策略。社区教育①作为终身教育的组成部分和重要形式，在许多国家的教育变革和发展中逐渐受到了重视。20世纪80年代，我国的社区教育首先是作为中小学校外教育（以青少年为主体）的补充形式进入人们的视野，进入21世纪，它开始作为终身教育的一种形式（以全体社会成员为主体）被广泛推广。这期间全国多地开展了社区教育的实验与试点，探索社区教育的发展方式与途径，并从国家到地方形成了一系列政策文件。
　　目前学界对教育政策的界定大致可以分为两种类型：一种是用一般政策的界定方式来界定教育政策，认为教育政策就是一个国家或地区在一定的历史阶段为实现历史使命和任务而制定的教育行动准则和规定。持这种观点的学者有美国教育政策问题专家彼得森、我国的教育专家叶澜教授等。另一种是用罗列的方式定义教育政策，如认为教育政策就是国家或地区为教育所制定的方针、法律、规章、纲要、规划、意见、细则、纪要等各种文件的总称（张新平， 1999）。这种界定看似包含了方方面面，但却浮于表面，并没有触及教育政策的内涵和本质。我们认为，教育政策的定义至少要包含以下几点：一是主体，即谁来制定，结合我国实际教育政策的主体包括中央和地方各级党政机关及相关部门;二是客体，即谁受影响，教育政策就是对教育活动的各方进行规范的政策;三是价值取向，即明确的目的和方向。社区教育政策作为教育政策的一种，可以看作针对社区教育形态的教育政策，它既具有教育政策的一般性，又具有自身的特殊性，同时它也可视作社区发展政策的一个方面。基于上述分析，我们认为社区教育政策是指中央和地方各级党政机关及相关部门为了实现一定时期内社区教育的目标和任务，对全国及区域内社区教育活动所制定的行动准则和规定。它既包括正式的法律、规章、制度、文件等，也包括领导讲话、指示、工作部署等。本文从梳理社区教育政策的演进历程和政策文本出发，分析社区教育政策的现状及问题，并对今后社区教育政策的制定提出改进策略。
　　一、演进历程
　　规律是客观事物发展过程中本质的联系，是事物本身所固有的深藏于现象背后并决定或支配事物发展的必然趋势。在对社区教育政策的研究中，可以通过考察社区教育政策发生和发展的过程揭示其本质和发展规律。本文从20世纪80年代社区教育在我国教育政策体系中初现端倪开始，将社区教育政策的演进历程划分为起步阶段（1988—1995年）、探索阶段（1996—2009年）和发展阶段（2010年至今）。
　　（一）社区教育政策的起步阶段（1988—1995年）
　　我国的社区教育政策以1988年为起点，这一年中共中央《关于改革和加强中小学德育工作的通知》指出，要在城市区域或街道创建“社区教育委员会”组织，鼓励和协调社会各界参与学校工作。虽然文件所关注的对象仅是中小学的德育问题，但这是“社区教育”这一概念第一次在中央政策文件中出现，具有标志性的意义。为此，我们把该文件作为我国社区教育政策的起点。1993年中共中央、国务院《关于印发〈中国教育改革和发展纲要〉的通知》再一次提出要建立“社区教育组织”，进一步明确该组织在“参与中小学管理、优化育人环境”中的作用。1995年，《中华人民共和国教育法》首次确立了终身教育的法律地位，从而也为作为终身教育组成部分的社区教育的发展提供了规范和保障。
　　在这个阶段，社区教育没有独立的政策文件，只在其他政策文本中有所表述，并被当作学校教育的一种补充，其服务的对象是青少年，而不是社区的全体成员，教育内容也相对局限于德育工作。但由于其在公开政策文本中开始出现了建立社区教育组织的内容，因此我们认为这是我国社区教育政策正式起步的标志。
　　（二）社区教育政策的探索阶段（1996—2009年）
　　1996年，教育部在《全国教育事业“九五”计划和2010年规划》中提出面向全体社会成员开展社区教育试点工作。1998年，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出在全国开展社区教育实验工作，逐步建立和完善终身教育体系。为落实该行动计划，2000年教育部印发《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》，并在全国确定8个城区为首批社区教育实验区（唐克， 等， 2017）。2004年，教育部出台《关于推进社区教育工作的若干意见》，对社区教育工作的指导思想、原则和目标、主要任务以及措施保障等提出具体要求，这是教育部首个专门针对社区教育的政策文件，在我国社区教育政策发展历程中具有里程碑意义（赵艳立， 等， 2011）。2007年《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》提出要“大力发展多样化的继续教育和社区教育”。2008年年初，教育部首次认定了 34个“全国社区教育示范区”（余秀琴， 2011）。