美国公立大学的“私营化”转向：根源与问题

　　摘 要：美国公立大学曾长期得到各级政府的财政支持，但20世纪70年代末以来，政府资助的不断下降使得公立大学陷入财政危机之中。为此，美国公立大学纷纷利用增加学杂费收入、争取慈善捐赠、利用学术创收、开展商业化社会服务项目等手段增加收入，但也带来了影响教育公平、影响本科教育质量、大学社会契约破裂、公立大学使命模糊等诸多问题。
　　关键词：美国；公立大学；私营化
　　政府财政支持政策转向：公立大学财政收入市场化
　　在美国，“多数大学，不论公立大学还是私立大学，都是靠‘公共收入’和‘私人收入’的结合来维持运行的”[1]，公立院校与私立院校之间的根本差异在于学校运营经费中公共经费的比例和与公共财政的关联程度。直接的政府拨款是公立大学的主要经费来源，学费收入占大学运营经费的比例很低；而私立大学源自于社会捐赠的政府转移支付的比例却很小，主要依靠学生缴纳的学费维持学校运营。例如：在1974至1975学年，公立大学的平均学费为599美元，而私立大学的人均学费则为2，614美元。
　　从第二次世界大战后到20世纪80年代初，是公立高校发展的“黄金时代”。由于受到来自州政府和联邦政府的拨款资助，美国公立大学几乎无须担心办学经费问题。但自1983年后，各州经历了周期性收支不抵的财政危机，促使政府对高等教育资助的态度发生根本转变。随着经济发展水平的提升，高等教育变成了越来越昂贵的事业，政府对公立大学的财政支付压力也随之增加。为了减轻财政压力，美国政府改变了对公立大学的财政支持政策，引入新管理主义理念，对公立大学的公共经费使用效率提出问责，制定政策鼓励公立大学为科研经费竞争，利用教育券制度鼓励学校为学生竞争。引导公立大学向市场要资源，实现了降低政府支出压力的既定目标。州政府一直是公立大学的主要财政资助者，在20世纪80年代初，州政府拨款占公立大学经费45%以上，到2010年，这一比例已经下降到不足25%。政府对公立大学的财政支持力度在公立大学收入结构中的比例显著下降，只是政府政策转向的外显结果，更为深层的结果是开启了公立大学“私营化”的大幕。为了应对来自政府收入的减少，公立大学不得不采取更为市场化的措施来增加财政收入，以应对自身面临的财政紧张局面，这也使得公立大学出现了一些学者所谓的“私营化”特征。尽管学界对“私营化”这一现象是否存在以及这一概念的内涵仍然存在争议，但不可否认的是，从收入来源来看，公立大学越来越像公司或者私立大学，许多公立大学更适合被附上“州府辅助”（state-assisted）而非“州府资助”（state-supported）的标签[2]，甚至有人戏谑地认为这一标签可能有朝一日会演变为单纯用来表征公立大学位置的信息，如“坐落于州”（state-located）。
　　从依赖拨款到自力更生：公立大学的市场化应对策略
　　1. 大幅增加学杂费收入
　　大学首先把目光投向了大学的主要“顾客”—学生。即使在政府大力支持公立高等教育的19世纪中期，公立大学也会象征性地收取一定的学费。面对州政府拨款在公立高校收入中所占份额的逐年走低，公立大学为了保持自身在高等教育市场的竞争性与维持收支平衡，不断提高学费成为其可以依靠的主要收入。近年来，在美国公立高等教育领域出现了学费制定权“去中心化”的特征，虽然各州制定的政策各不相同，但公立高校在制定学费标准问题上普遍获得了更大的权力。20世纪80年代以来，美国多个州为公立大学通过收取学杂费增加收入的做法提供了政策支持。30年来，美国公立高校平均学杂费保持持续增长态势，几乎每十年就会出现一次30%左右的大幅增长。
　　提高学费这种最直接、最可靠的增收方式，使得公立大学与私立大学运营机制更为趋同。从1985年到2000年，四年制公立高校的学费上涨了69%，接近于四年制私立大学82%的上涨幅度[3]。公立高校学杂费的上涨由州内学生、州外学生和国际学生共同承担，增加州内学生学杂费往往遭遇强劲的抵制，所以公立高校更愿意招收更多州外学生和国际学生，这两类学生的学杂费相对更高，而且很少给州政府和公立高校制造外部压力。
　　2. 积极争取慈善捐赠
　　美国高等教育慈善捐赠的历史与美国高等教育的历史大致相当，这是因为美国第一所高等教育机构—哈佛学院—建立在慈善捐赠的基础上，并在其成立后的第三年即开始了寻求私人捐赠的历程。在美国私立高等教育发展的三个世纪里，慈善捐赠一直作为办学经费的重要补充，助推美国私立高校发展壮大，筹款也成为美国私立高校管理的重要工作。但在公立大学方面，由于有州政府稳定的财政支持，自主筹款工作一直处于高校管理的边缘地位。一些公立大学也会在重要的纪念日启动筹款运动，但是不会如私立高校一样持续开展类似活动。例如：印第安纳大学在1921年启动了为期三年的纪念日筹款活动，直到1965年才再一次开展筹款活动。[4]20世纪末以来，政府财政支持的大幅减少迫使公立高校不得不学习私立高校的筹款模式。要在大学排行榜盛行的时代取得相对优势，公立高校不仅要与其他同样处于经济困难中的公立高校竞争，还要与更具筹款经验的私立高校比拼，这就需要公立高校从校友和社会争取更多的私人捐赠。早在1991年，曾任加州大学校长的克拉克·克尔指出，“无论对公立高校还是私立高校来说，筹款已经日益成为获得竞争优势的重要机制”。2004年，时任宾州州立大学校长的格拉汉姆·史佩纳（Graham Spanier）将筹款作为为期三年的“专门投资”的关键组成部分。[5]
　　3. 引入学术资本主义
　　希拉·斯劳特（2008）和拉里·莱斯利（2008）在其《学术资本主义：政治、政策和创业型大学》一书中，将学术资本主义定义为“院校及其教师为确保外部资金的市场活动或具有市场特点的活动”[6]，斯劳特和莱斯利所谓的“院校”主要是指公立研究型大学。她们指出，研究型大学和教学科研人员愿意与企业和政府开展基于商业革新的合作，是受到联邦和州政府财政支持减少的影响。为了应对传统收入的减少，自20世纪90年代始，公立大学变得愈发具有创业精神。大学努力减少对传统收入的依赖体现在寻找新的创收机会，这一目标主要通过技术转让过程来实现，即将学术创新申请专利并授权产业界使用。[7]除此之外，许多大学还通过创建附属公司、科技园等途径促进技术转化，寻求获得更多的市场化收益。