加快农村义务教育发展的财政政策思考

　　摘要:随着改革开放的进一步深化,中国的义务教育财政政策进行了重大调整,从而使农村义务教育取得了较好的成就,并积累了一定的经验,但仍存在学校间差距仍然较大、代课人员难以清退、义务教育债务化解难度较大等问题。应实行统筹城乡发展的义务教育财政体制,采取照顾代课人员的考录及补偿政策,中央财政建立激励机制对地方化解债务给予适当支持,促进义务教育的均衡发展。
　　关键词:农村;义务教育;财政政策;对策
　　中图分类号:G641文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)27-0290-03
　　
　　进入新世纪以来,中国的义务教育财政政策发生了重大变化,大幅调整了支持义务教育经费投入政策,出台了一系列有力措施,尤其是努力加大对农村义务教育的经费扶持力度,使义务教育发展走上了快速健康发展的快车道。这次改革及其影响是深远的,但实施过程中也遇到了不少新问题,需要从理论上进行总结和分析,不断改进和完善,以促进农村义务教育事业取得更大的进步。
　　一、现行义务教育财政体制的基本特点
　　(一)由社会办教育转变为政府办教育
　　西方国家的公共产品理论认为,公共产品是具有非竞争性、非排他性、不可分割性的产品,而且外部正效应很强,义务教育就属于这一类。因此,从公共产品角度来说,政府应该负责提供义务教育这种公共产品,而受教育者无须为此负担经费。基于这一认识,政府发展义务教育的指导思想由社会办教育转变为政府办教育,把义务教育作为公共产品来提供。
　　从公平角度讲,义务教育是每个人都拥有的平等接受基础教育的基本权利。但1986年中国颁布《义务教育法》之后的二十年间并没有实现真正意义上的义务教育,适龄少年儿童入学仍然要交纳学费。1986年颁布的义务教育法曾规定,国家对接受义务教育的学生免收学费,但由于政府投入不足,小学生、初中生仍需缴纳一定的杂费。直到2006年,新修订的义务教育法将不收学费杂费作为一条重要原则予以确立,同时确立国家建立义务教育经费保障机制(以下简称“新机制”)保证义务教育制度实施。2006年春季开学,新机制从西部地区率先实行。2007年这项改革全国推开,农村义务教育阶段的学杂费全部免除。2008年改革普及到城市,全国才实现真正的义务教育。
　　(二)财政经费投入数量及政府级次大为提高
　　1978年全国预算内教育支出仅为75亿元,到2008年中央和地方各级政府预算内教育拨款为9 685.56亿元,比2007年的7 654.91亿元增长26.53%。其中,中央财政教育支出1 603.71亿元,按同口径比较,比上年增长49.00%,高于中央财政经常性收入约17.50%的增长幅度 [1] 。农村税费改革之前,中国农村义务教育经费主要由农民承担。农村义务教育经费保障新机制建立后,农民的负担大大减轻,农村社会稳定局面得到巩固。近几年来,财政教育投入增长较快,2003年农村义务教育投入总额1 365亿元,2007年达到了2 992亿元,年均增长21.7%。同期,全国教育经费总投入年均增长率为18.3%。2003年农村义务教育财政性经费投入总额1 143亿元,2007年增长到2 839亿元,年均增长25.5% [2] 。实施农村税费改革后,取消了两项教育经费(即农村教育费附加和农民捐集资),造成农村义务教育经费存在很大缺口。为此,国务院颁布《关于教育与发展的决定》,形成了“国务院领导下,由地方政府负责分级管理,以县为主”的管理体制,政府投资主体从原来的乡提升到了县,并加大了中央财政对农村义务教育的扶持力度。
　　(三)通过法律和政策规定使教育经费保障制度化
　　1993年《中国教育改革与发展纲要》明确“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”的“三个增长”原则,并写入1995年颁布的《教育法》。
　　2001年国务院确定对农村义务教育实行“在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的管理体制。2003年国务院进一步明确保障农村义务教育投入是各级政府的责任,中央、省和地市要加大转移支付力度,县级政府要将农村义务教育经费全额纳入财政预算。2005年国务院印发《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,决定实施农村义务教育经费保障机制改革,按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2006年新修订了《义务教育法》,明确了义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制,并将省级统筹写入法律,为实现教育公平提供了经费上的制度保障。
　　(四)建立和完善义务教育经费转移支付制度
　　通过专项转移支付使经费投入向困难地区倾斜,帮助贫困地区提高教育服务水平。2005年教育部颁发《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》,明确要求有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头,积极改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件,推进县(市、区)域内义务教育均衡发展。中央财政的义务教育转移支付资金向中西部地区倾斜,各省又向尚未实现普九的县份倾斜,各县市区又主要向农村薄弱学校倾斜,极大地改善了薄弱学校的办学条件,为提高农村地区义务教育水平奠定了良好基础。
　　二、当前农村义务教育财政体制存在的主要问题及理论分析
　　在国家现行财政体制改革下,义务教育虽然发生较大的转变,但是现实情况中仍然存在不少问题。
　　(一)学校间差距仍然较大,离均衡发展目标还有很大距离
　　义务教育是培养人才的基础层次,只有为每一个受教育者提供相对均等的教育机会和条件,并采取科学有效的方法实现其受教育机会的相对均衡,才能实现社会公平,促进和谐社会的构建。但目前学校间办学条件差距仍然很大,城乡之间、东中西部地区之间、重点学校与普通学校之间存在明显差距,“择校现象”就是有力说明。许多农村学校教学设施非常简陋,师资不足,而不少城市学校凭借教学资源的优势收取越来越高的“赞助费”、“择校费”。农村小孩涌入城区就学的数量剧增,跨城区择校现象禁而不止,这不仅增加了城区学校及优质学校的压力,增加了农村孩子的教育成本,也影响教学效率的提高、素质教育的实施,不符合教育公平。从根本上说,学校间差距的存在有着自然、历史、制度等方面的原因。从自然条件来看,中国国土面积较大,东西跨度大,东、中、西部发展条件相差很大,特别是山区与平原地区交通及经济发展水平差距甚远,当东部地区提出普及高中阶段教育的时候,西部边远山区小学办学条件还比较落后;从历史发展看,城市发展快,农村发展较慢,城乡差别到目前还难以改变,而且城市人口密度大,办学成本相对较低;从制度上看,以前中国采取城乡分治,优先发展城市,农村经济发展水平远远落后于城市,没有足够的资金投入到教育事业上,而城市优质学校则可以通过收取“赞助费”、“择校费”,办兴趣班等取得额外收入,两者的距离越拉越大。
　　(二)代课人员难以清退
　　教师是政府提供教育公共产品的中介,从全国来看,教师总量是能够满足需要的,但其分布结构还不够合理,导致代课人员长期存在。代课人员是没有事业编制的临时教师,通常称为代课教师,广泛分布在西部地区和偏远农村,为义务教育发展承担着繁重的教学任务,为农村教育的发展作出了很大贡献。目前,全国仍有20多万代课老师,从政策制度上来说,他们身份是不合法的,而且他们的工资待遇十分微薄,长年累月的坚守在教育岗位上,为国家培养出了一批又一批的合格人才。据报道,西部地区代课教师约占教师总数的20%,但是代课教师基本没有接受过系统培训,教学水平十分有限,长期任教不利于教学质量和国民素质的提高。当前,一方面,上级政府教育行政主管部门按照教育部的要求不得继续聘请代课教师和逐步清退已有代课教师;另一方面,县市级政府及学校又不得不继续增加聘请代课教师。因此,清退代课教师绝非易事,而且在今后相对较长的一段时间里代课教师仍然存在。代课教师现象是教育发展失衡的产物,归根结底是地区经济发展不平衡的问题。从代课教师的分布来看,大多在不发达地区,特别是西部的交通不便、经济极其落后、教育科技文化极不发达的边远山区和少数民族地区。这些地区由于生活条件极为困苦,根本无法吸引人才、留住人才,“外地不愿来,本地往外跑”,造成了教师资源缺乏,学校无法正常办学。为了解决当地的教育问题,有关部门就只能临时聘请一些稍有文化的当地人员来暂时教课,代课教师就这样应运而生了。只要这些地区没有解决好经济发展问题,那么这些地区的教育就还离不开代课教师,如果清退,就等于这些地区的教育等于零了,所以他们还将会在相当长的时间存在着。另外,代课教师不属事业编制,没有财政保障,同时他们也未享受“三险”待遇(即医疗保险、养老保险、失业保险),一旦被清退,立刻失去经济来源,稍有处理不当,均会引发系列问题。因此,如何妥善解决这一群体的去留问题已不仅仅是教师队伍的质量问题,而且事关社会稳定,事关政府形象,事关教育发展大计。