政府财政教育支出绩效评价研究

　　摘要：财政教育支出作为政府公共支出的一个重要部分，支出量大，涉及面广。财政教育支出的绩效划分为支出的过程绩效(包括配置绩效和耗用绩效)、成果绩效和监管绩效。成果绩效的评价是整个财政教育支出绩效评价的核心。
　　关键词：政府；财政；教育支出；绩效评价
　　
　　财政教育支出的绩效状况，不仅与财政教育支出的每一个有关部门和单位的配置、管理和效益息息相关，而且与财政教育支出的具体内容紧密相联系，呈现出多样性和多层次性的特征。以财政教育资金运行中涉及到的主体为标准，可分为各级财政部门的绩效、各级教育主管部门的绩效、各级各类学校的绩效和监管部门的绩效；以财政教育资金支出构成为依据，可包括教育事业费拨款的绩效、教育基建投资的绩效、科研经费的绩效和各种专项拨款的绩效；以财政教育资金支出范围为尺度，又涵盖综合绩效、部门绩效、单位绩效和项目绩效。本文是以财政教育资金运行和监管机制为主线，将财政教育支出的绩效划分为支出的过程绩效(包括配置绩效和耗用绩效)、成果绩效和监管绩效，并以此为切入点对财政教育支出绩效评价进行研究。
　　
　　一、配置绩效评价
　　
　　财政教育支出的配置绩效，是指通过财政教育支出所提供的产品或服务是否能满足利害关系人的不同偏好，配置能否实现最大多数人的最大利益。
　　如何将教育经费按照效率、公平的原则进行分配，直接关系到我国教育事业发展。在往昔的计划经济体制下，我国教育的发展完全沉浸在政府全能的神话中，教育实行的是国家集中计划和政府直接管理的体制，极大地限制了学校之间的竞争和教育资源的优化配置，难以满足经济和社会发展多样化的需要。而在近年的市场经济改革中，又有人误认为教育特别是高等教育应该全面市场化，似乎教育的一切问题，在市场经济体制下都可迎刃而解。这无疑又陷入了盲目的市场乌托邦。由于教育产品具有准公共物品的特性，因此在社会主义市场经济体制条件下，如何认清市场功能和政府功能以及它们各自的局限性，将关系到能否在市场和政府这两种不同的作用机制之间保持适当的平衡，进行正确的选择。
　　财政教育支出配置包含有多层含义。首先是财政教育支出在国计民生中以及各级政府经济、社会发展的规划中居于何种地位。这是根据当时的形势、各种需要和财力的可能，由各级政府进行综合权衡的结果，具体通过各级计划管理部门和各级财政预算来确定。如中华人民共和国成立之后，我国财政教育支出的安排依次经历了“先经济后教育”、“要像抓经济那样抓教育”、“教育要先行”几个阶段，反映了不同时期教育财政支出在国计民生中的配置情况，同时也是教育在整个国民经济中地位逐步提升的过程。其次，教育主管部门将财政安排的教育支出进行本部门内的配置。这既包括各教育级次(如初等教育、中等教育和高等教育等)的分配，还包括各类学校间的分配。最后是学校内部的教育财政资金的配置。即学校内部院系间和各教学部门间的资金安排以及教育事业费中人员经费和业务费的比例。在以上各层次财政教育支出的配置中，都存在配置绩效的问题，这些绩效可通过一下几个方面进行衡量：
　　1　规模绩效评价。这种绩效评价可从宏观和微观两个层次来进行。从宏观层次上讲，在生产力发展水平一定的前提条件下，通过综合平衡，用于教育的投入存在最高和最低数量界限问题。上限为国民经济发展水平和国家综合经济实力。下限就是经济发展所需要的最低限度人才的培养费用。在此数量界限区间内，教育事业才得以顺利进行，否则，教育事业就不能得到很好发展甚至难以为继。
　　财政教育支出的规模可通过绝对量和相对量两类指标来反映。前者是指在一定时期内，财政教育支出的总量；后者是指在一定时期内，财政教育支出与其它相关指标的对比量即各种比率，如财政教育支出占GNP(GDP)的比率、财政教育支出占财政支出的比率等。
　　一般来讲，财政教育支出的绝对量和一国的经济发展有正相关关系，即随着经济的增长，财政教育支出的绝对量也相应增长。这已从世界各国和我国教育投资的历史发展趋势中得到证实。例如，我国在“八五”、“九五”期间，随着国民经济的持续增长，教育经费支出也持续增长，1991年～2000年各年度国家财政教育支出分别为532、621、754、1018、1196、1415、1545、1726、1927、2179亿元，“八五”期间年平均增长率达到17.59％，“九五”期间年平均增长率达到9.02％。
　　财政教育支出的各个相对比率也应有一定的界限，这一界限确定可以参照历史经验数据，也可借鉴国外不同国家的实践经验。目前国际上流行和通用的评价指标是财政教育支出占GNP(GDP)的比率，通过与世界发达国家和发展中国家的比较，来分析各国教育支出的规模情况。2002年我国这一比率为2.96％，还远达不到在《中国教育改革和发展纲要》中提出的到20世纪末国家财政性教育经费占GNP的4％的目标。无论与发达国家还是发展中国家相比，都确实存在一定的差距。但应该注意的是，在运用这些指标进行衡量时，一定要结合本国的具体实际，不能生搬硬套。
　　从微观层次上来看，各级各类学校的发展都存在规模效益的问题。根据教育经济学的一般规律，在学校规模较小时，生均成本与学校规模成反比，即生均成本随学校规模扩大而降低；当学校规模达到一定值时，生均成本趋于常数，才能实现规模效益。因此，学校规模太小，不能充分运用教育资源，导致生均培养成本偏高的不经济效果；学校规模太大，又会衍生人际关系淡漠及行政僵化等不经济现象。教育规模经济的绩效唯有适度规模的学校方可获得。美国学者研究表明，美国各级学校的学生最佳规模值为：颁发博士学位的大学5000～10000人，以文科为主的学院1000～2500人，专科学校2000～5000人，高级中学在2000人左右。
　　上述分析可以看出，适当扩大和保持适度的学校规模，是提高教育投资经济效益的重要途径。我们应总结经验教训，从自己的实际情况出发，并借鉴外国的实践经验，选择合理的指标和数量界限，以实现我国财政教育支出规模的合理、高效配置。
　　2　结构绩效评价。过去几十年的经验证明，许多发展中国家教育规模的扩大以及教育投资的增加并没有带来如人们所期望的经济发展。如果教育规模与社会对毕业生的吸纳能力之间的差异过大，就会造成个人的心理成本增加、对社会安定所起作用的减弱以及对国家资源的浪费。教育结构应该尽可能与社会需求和国家的产业结构相适应，避免结构性失衡。我们不能仅仅把注意力放在教育规模的扩大和教育投资的增加上，而应该进一步研究合理的教育投资结构。教育财政支出结构主要表现在以下三个方面：
　　财政教育支出内部结构。财政教育支出分为预算内教育支出和预算外教育支出两部分，以前者为主导。预算内教育支出又细分为教育事业费、教育基建投资、各部门事业费中用于教育的支出等，其中以教育事业费为主体。而教育事业费