对会计集中核算制度的思考

　　近年来，为适应市场经济发展的要求，一些地区相继开展并试行了会计集中核算制度。2003年会计核算中心对国家行政事业单位也实行了会计集中核算制度，由此揭开了会计集中核算探索的序幕。会计集中核算是融会计服务和管理监督为一体的新型会计管理模式，其基本职能是在纳入集中核算单位的资金所有权、资金使用权和财务自主权不变的情况下，由会计核算中心代理各单位行使资金结算、会计核算职能，同时又行使其资金的监督职能。会计核算中心对各单位的财务收支采取“集中管理、分户核算”的办法，严格按规定的标准和相应的科目进行核算，实行预算内外资金统管。实行会计集中核算有效地防止了资金相互挤占、挪用现象，加强了对核算单位日常的财务管理，提高财政资金的使用效率，对于强化会计监督起到了积极作用。但与规范的国库集中支付相比，会计集中核算依然存在很多问题，需要在实践探索中加以解决。
　　一、当前会计集中核算中的主要问题
　　会计集中核算虽然对于加强财务、财政资金管理具有显著效果，但是，由于其实行时间较短，很多方面还处于探索阶段，必然存在诸多不足和问题。
　　（一）缺乏相应的法律支持。到目前为止，我国还没有一部明确的法律规定“财政部门有权对各单位实行会计集中核算”。恰恰相反，新修订的《会计法》第三十六条却明确规定：“各单位应当根据会计业务的需要，设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员。”这说明各单位负责人有权对本单位的会计工作和会计人员进行管理。而实行会计集中核算制度，把各行政事业单位的会计工作纳入财政部门进行集中核算，代为管理，显然与《会计法》不符，甚至有悖于《会计法》。新修订的《会计法》第九条规定：“各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告”，这明确了各行政事业单位有权行使会计职权。而实行会计集中核算制度后，撤销各行政事业单位的会计与出纳，只设报账员，向会计核算中心报账，由财政部门实行会计出纳一肩挑，剥夺了单位会计主体的合法地位，不利于考核、监督各行政事业单位的会计工作。
　　（二）缺乏统一开支标准。实行会计集中核算制度后，由于没有统一的经费开支标准，未纳入单位与纳入单位之间执行不同的开支标准；纳入单位之间也未执行统一的开支标准，单位之间摆不平，核算中心操作上也有困难。有些单位没有按经费开支标准规定执行，擅自扩大开支范围，提高开支标准的现象较为普遍，自立名目发放奖金、补贴的现象也时有发生；核算中心经常在这些问题上与单位发生争议，难以把握。特别是还有一些单位为了把超标、违纪支出报销出去，千方百计地虚开发票，开假发票，如将不能报销的送礼等支出开成住宿费、会议费等，并在支出发票、原始附件的经手人、证明人、审批手续上“做手脚”，从而轻易地混过了会计核算中心审核关。因为会计核算中心只对报账手续、程序进行审核、把关，对各单位的支出发票、原始附件是否真实不予过问或无法究问。这样时间一长，就容易助长一些行政事业单位乱发福利、奖金、补贴，大手大脚开支而浪费国家钱财的恶习。
　　（三）难以实行全过程监督。核算中心工作人员每天忙于处理日常事务，一个核算柜组肩负二三十个单位的报账记账任务，的确难以对其经济事项实施全程监管。一是发票的真实性难以把握，只要手续完备，票据合法有效，就要给予报销，很难发现报账单位是否有用合法票据虚列支出，套取资金的情况；二是游离于中心账外的收支难以发现；三是强调财政资金的规范运作，忽略资产管理，会计核算与财产物资管理脱节；四是对一些专项资金，有些单位混淆不清，形成挤占挪用，未能严格预算安排，核算中心只能根据原始凭证加以判断，会计全过程监管职能没有得到充分发挥。
　　（四）不适应部门预算改革的要求。现在全国各地推行的部门预算改革，要求各行政事业单位都要单独编制本单位的部门预算，而实行会计集中核算制度后，各行政事业单位的会计、出纳被取消了，单位账务由财政代管，这显然与现在要求推行的部门预算改革不相符。
　　二、完善会计集中核算制度对策建议
　　当前，会计集中核算中管理缺乏依据、运行不规范、监督不到位以及与当前推行的部门预算等改革要求不符等问题已经比较突出，必将影响会计集中核算向纵深推进不断完善的进程。因此，针对上述问题，笔者提出了以下对策建议：
　　（一）走与国库集中支付相结合的路子。会计集中核算和国库集中支付具有共同的理论基础，两者并轨结合是必然的趋势。在工作实践中，要运用好会计集中核算为国库集中支付提供的平台，有条件的地区要积极做好会计集中核算与国库集中支付制度的并轨准备。同时，利用会计核算中心现有的人员、设备和场所等资源，实现两种制度的有效融合。
　　（二）统一制定会计集中核算相关政策、办法。由于会计集中核算工作是由各省、市从当地的实际出发，自发地推行的，没有统一的规范，建议逐级向上级业务主管部门反映，尽快出台相关的政策、办法，制定一个规范性指导意见，对会计集中核算管理体制加以明确，规范会计机构设置、会计人员职责定位、会计档案保管等相关问题，做到有章可循，有法可依，使会计集中核算工作健康有序地推行。
　　（三）在公共财政体制下构建财务管理工作框架。要充分利用会计集中核算和国库集中支付的平台性作用，促进政府采购改革和“收支两条线”管理的贯彻落实。充分发挥集中核算在反映会计信息方面所具有的客观、真实、全面、及时的优势，为编制部门预算、零基预算和绩效预算提供科学、准确的依据。并切实参与到具体的编制工作之中，形成以集中核算为核心，从中心辐射单位的财会管理体系。
　　（四）加强支出监管。会计核算中心要从核算型向管理型转变，彻底扭转将会计核算中心视作单纯的核算机构的观念。财政部门应从实际出发，制定统一财务开支标准，使会计核算中心在支出监督方面监督有依据，真正从源头上预防腐败。同时，处理好监督和服务的关系，做到服务与监督并重，寓监督于服务之中，只有服务到位才能监督到位，只有提高会计工作质量才能提高监督水平。
　　（五）完善财政监督机制。实行会计集中核算制度后，财政部门能够更加及时地了解各单位的预算执行情况，并能客观、公正地掌握单位收支管理中的各种具体矛盾和问题。加强财政监督，一方面可以通过对经费支出的内容及时进行分析，特殊专项经费跟踪调查，实地实时监督；另一方面可以充分发挥会计电算化的优势，将部门经费使用情况和管理建议等会计信息及时反馈给各部门，提高财务的透明度，调动社会各界的力量，形成监督合力，从源头上预防和治理腐败。财政部门要将会计监督工作与财政监督工作有效结合，同时发挥审计监督这一专业监督机构的作用。财政与审计部门在工作中相互协调，改变监督不到位的现象，避免监督工作越位和错位，在监督方面各有侧重，功能互补，进一步完善财政监督职能。
　　（六）加强会计队伍建设。实行会计集中核算并不改变单位会计责任主体，部门财务管理的职能还需更进一步加强。加强报账会计队伍建设，提高报账会计整体素质是强化财务管理和提高会计工作质量的前提条件。财政部门及单位应切实做好会计人员的培训和教育，加强《会计法》等国家各项财政法规和职业道德的教育，提高报账会计的职业道德水平和法律知识，通过一系列制度，制约报账会计的工作行为，保证报账会计诚信为本、爱岗敬业、坚持准则、客观公正，使其充分发挥会计监督的纽带和桥梁作用。
　　（作者单位：辽宁省财政厅）