我国教育行政职能变革：趋势、难点和对策
摘要：作为公共行政的一个重要部分，我国教育行政体制改革的重要环节是教育行政职能变革。本文分析了我国教育行政体制改革走向公共“治理”的趋势，并以上海市浦东新区教育“管办评”分离与联动为例，对我国教育行政职能变革的难点，从培育和发展教育中介组织、提高学校自主发展能力、提高公众参与教育的能力、打造服务型教育行政组织等方面提出了相应的对策。
关键词：教育行政；职能变革；“管办评”分离与联动；趋势；问题；对策
中图分类号：G46文献标识码：A文章编号：1009-010X(2008)11—0004-04
一、教育行政职能变革：从传统公共行政走向公共“治理”
在知识经济的今天，人们对优质教育的需求日益增加、社会经济发展对创新型人才的需求日益旺盛，教育开始从规模发展走向内涵提高、从基本普及走向质量提升、从满足共性到追求个性。在这样的挑战面前，我国传统教育行政的弊端开始呈现，如教育财政投入不足、教育行政组织效率低下、教育公平难以实现、素质教育难以深化、公众对优质教育的需求得不到满足、权力的监督和约束机制不健全等。这些阻碍教育发展的制度性障碍促使我国教育行政体制改革不得不从转变教育行政职能人手，逐步走向公共“治理”的教育行政范式。公共“治理”诞生于20世纪70年代末，这场质疑官僚制的政府改革运动在西方国家蔓延开来，各国开始重新调整国家和社会、政府与市场的边界，寻求政府、市场与社会的平衡发展，成为西方政府改革的共同特征。进入90年代后，全球化、民主化以及分权化的社会发展趋势极大地改变了公共管理的生态环境，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度不断加深。“更少的统治，更多的治理”(Less government，More governance)成为一些国家改革和发展的口号。
从我国改革开放以来教育行政职能变革的经历来看，主要体现在两个方面：
首先，在政府和学校的关系上，我国开始逐步简政放权，强调学校的独立地位。1993年《中国教育改革和发展纲要》指出“在政府和学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的实体，学校要善于行使自己的权利，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展所需要的自我发展、自我约束的运行机制”。《教育法》在第3l条中进一步规定“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。《2003-2007年教育振兴行动计划》第31条要求“切实转变政府职能，强化依法行政，促进决策与管理的科学化和民主化……建立公共教育管理与服务体系。规范教育行政部门在政策制定、宏观调控和监督指导方面的职能，依法保障地方教育行政部门的教育统筹权和学校办学自主权……”，“建立现代学校制度……逐步形成‘自主管理、自主发展、自我约束、社会监督’的机制”。全国各地纷纷开始进行现代学校制度、校本管理、校本课程、校本研训等实践与探索。
其次，在政府和社会中介组织的关系上，1993年中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》中明确指出“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”1999年6月发布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出“在高中以及以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业就业指导等方面，进一步发挥非政府的行业协会和社会中介机构的作用。”在国家的鼓励和推动下，一批承担教育督导评估、决策咨询、信息管理、考试认证、资格评审等功能的教育中介机构形成。
二、浦东新区教育“管办评”分离与联动的实施状况
作为浦东新区综合配套改革的一个重要组成部分，浦东社会发展局于2005年开始逐步形成新区教育“管办评”分离与联动的改革方略，努力构建“政府宏观管理、学校自主办学、社会提供专业服务”的基本模式。其中，“管”指明确政府的管理职能是区域教育事业规划、区域教育资源的合理配置、区域教育经费的投入、区域公共教育政策的设计、区域教育质量的监控；“办”指学校或专门机构办教育，解决学校办学自主权，进一步完善学校法人治理结构，实现权力制衡；“评”则包括政府督导室和社会的评估机构以及社区参与学校评估。
(一)浦东新区教育“管办评”分离与联动的实施策略。
1、找准定位，不断转化政府职能。
浦东新区将政府管理教育的主要职能定位在：(1)为全区教育发展做好事业规划与政策设计，建立全区教育投入保障机制，提高各阶段教育生均公用经费标准，实行义务教育全免费制度；(2)制定教育资源配置标准，促进城郊教育的均衡发展；(3)建立公众参与、专家论证、政府决定相结合的公共教育决策机制。建立重大教育决策的审议制度和听证制度，提高公共教育决策回应公众和社会需求的能力；(4)建立教育绩效问责制度，建立义务教育经费预算执行情况的公报与监督制度，实现公共教育财政责任法制化。
2、采取多种形式，培育和发展社会专业组织。
浦东新区按照政府职能转变的要求，梳理社会管理和社会服务职能，积极培育和发展社会专业组织，将可由社会组织承担的事项，归还、转移或委托给有相应能力的社会组织承担。采取公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等方式，由政府购买民间组织和社会组织的服务，以契约明确双方的权利和义务，并按契约履行各自的权利和义务，建立以项目为导向的契约化管理模式。如采取有偿委托的形式，先后委托上海成功教育研究所等拥有优质教育资源、有较强管理专业水平的社会专业组织对缺乏自主办学能力且办学水平低、人民群众意见大的学校进行委托管理。目的是把区内外的优质教育资源以各种不同的模式“嫁接”到相对后进(主要是郊区)的学校，通过引入智力资源和知识产品，改变管理效能与学校文化，提高办学水平，并培育和催生新的优质教育资源。
3、创新学校法人制度，提高学校自主发展的意识和能力。
“管办评”的最根本目的就是为促进学校办学质量的提高服务，满足人们对优质教育的需求。因此，在政府、学校和社会中，学校的“办”是核心。浦东新区主要从两个方面人手提高学校自主发展的意识和能力：一是逐步在有条件、有自主办学能力的学校创新学校法人制度，通过建立学校理事会(董事会)和民主管理等形式，建立起自主办学、管理科学、职责分明、权力制衡的法人治理结构。在学校外部，以社区参与和家校合作为突破口，探索构建社区、家庭参
