加强高校教育支出绩效评价研究

　　内容摘要 高等学校教育支出绩效评价是公共财政支出绩效评价的一部分，是国家评价高校办学情况的重要依据，是国家制定教育政策、分配学校经费和加强学校管理的重要手段，开展高校教育支出绩效评价具有重要意义。
　　关键词 高等学校 教育支出 绩效评价 述评
　　作者 1陈俊生，南通大学研究员；2彭宇飞，南通大学副研究员。（江苏南通：226019）
　　
　　近年来，随着社会经济的快速发展和市场经济体制的确立，我国高等教育事业发生了深刻的变化，实现了跨越式发展。教育观念从教育“福利化”转变为教育产业，教育体制从单一所有转变为多元并存，教育模式从精英教育转变为大众教育，教育结构从数量型转变为规模效益型。［1］与此同时，随着办学规模的不断扩大，教育投资的逐年增加，高等教育办学质量和效益问题越来越受社会各界和投资者的关注，如何科学、合理、有效地对高等学校的办学质量和效益进行评价，为政府、个人和家庭投资提供决策依据，已成为我们亟待解决的一个重要问题。
　　高校教育支出绩效评价的理论依据
　　高校教育支出绩效评价主要来自四个层面的理论依据。一是社会再生产理论。马克思、恩格斯的社会再生产理论着重研究教育在社会生产力中的地位和价值，即教育在劳动力再生产中的作用和教育在科学知识形态生产力中的作用。［2］教育能够生产人的劳动能力。随着科学技术和生产力的发展，劳动者要从事生产，必须掌握一定的文化科学知识和技能，而知识和技能的提高必须通过教育才能实现。教育能够改变人的劳动能力的性质和形态。马克思指出：“教育可以使劳动能力改变形态……使劳动能力具有专门性。”要改变一般的人的本性，使之获得一定劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育或训练。也就是说，教育不仅可以提高从事体力劳动的劳动力的质量，而且可以再生产从事脑力劳动的劳动力，即从事科学技术的专门人才。教育能够使科学技术转变为现实的生产力。科学技术是一种知识形态的潜在的生产力，只有当科学技术应用于生产，才能转变为现实的生产力，要实现这种转变，必须通过教育。
　　教育与经济最基本的联系，是通过劳动力的再生产来实现的。通过教育和培训，实现劳动力再生产，为社会和经济发展提供必要的生产要素，再通过劳动力的物化过程，即劳动力和物质生产资料的有机结合，实现经济的发展和社会的进步。高等学校是教育和培养人才的重要阵地，肩负着服务社会的重要使命。因此，社会再生产理论为高等学校教育支出绩效评价奠定了理论基础。
　　二是委托—代理理论。根据杰森（M. Jensen）的定义，委托—代理关系是这样一种显明或隐含的契约，根据它，一个或多个行为主体指定、雇佣另一些行为主体为其提供服务，与此同时授予后者一定的决策权，并依据其提供服务的数量和质量支付相应的报酬。授权者即为委托人，被授权者则是代理人。［3］在我国教育体制管理下，高等学校教育资金的主渠道来源于国家财政，财政部门将教育财政资金使用权委托给教育财政资金使用部门，即各级各类学校，将财政资金的部分监督权委托给教育主管部门。财政部门是委托人，而教育财政资金使用部门，即各级各类学校是代理人。由于委托人和代理人之间存在着信息不对称，且实现目标也并非完全一致，委托代理之间由此产生道德风险和逆选择问题，这里所说的道德风险是指代理人借委托人观察监督困难之机而采取的不利于委托人的行动。逆选择是指代理人占有委托人观察不到的信息，并利用这些私人信息进行决策。由此可见，委托代理理论为教育支出绩效评价的主体提供了依据，另一方面，通过教育支出绩效评价也可将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内，达到“激励相容”的目的。
　　三是投入—产出理论。投入—产出理论，即投入—产出分析法是由美国经济学家瓦西里·列昂惕夫20世纪30年代中期创立的。它是研究经济体系（国民经济、地区经济、部门经济、公司或企业经济单位）中各个部门之间投入产出的相互依存关系。它通过编制投入产出表、建立相应的线性代数方程体系，综合分析和确定国民经济各部门之间错综复杂的联系；当用于某一部门时，它反映的是该部门各类产品之间的内在联系以及产品生产和分配使用、生产与消耗之间的平衡（均衡）关系。它是对一般均衡模型（理论）的简化。教育支出绩效评价是运用一定的方法和手段，对教育资源的配置、运行过程及其成效进行评价，根据预设目标，分析其办学效益。由此不难看出，投入—产出理论为高等学校教育支出绩效评价提供了理论指南。
　　四是人力资本理论。人力资本理论是20世纪50年代末至60年代初在西方形成的一种新的经济增长理论。它是以人力投资作为研究对象，以正规学校教育支出、职员在职培训、人员迁移费、外来移民的支出作为研究因素，并着重研究教育投资对经济增长和个人收入的作用。教育支出是人力资本构成的最重要部门，教育支出可视为一种生产性投资，它既要耗费成本，又能带来经济效益。对高等学校教育投资效益进行定性、定量分析是高等学校教育支出绩效评价的主要任务。因此，人力资本理论为高等学校教育支出绩效评价提供了可能的前提，使高等学校教育支出绩效评价具有现实的可能性。
　　开展高校教育支出绩效评价的重要意义
　　高等学校教育支出绩效评价是公共财政支出绩效评价的一部分，是国家评价高校办学情况的重要依据，是国家制定教育政策、分配学校经费和加强学校管理的重要手段，开展高校教育支出绩效评价具有重要意义。
　　第一，开展高等学校教育支出绩效评价有利于增强效益意识。长期以来，由于受“政府是非市场行为，不讲求效益”观念的影响，财政安排预算往往是按照学生规模数下拨经费，至于教育成本多少、效益如何考虑甚少，致使有些高校只注意资金投入而忽视资金的使用效果，学校发展不计成本，支出不讲效益，特别是在高等教育大发展时期，有些高校大量举债建设，不考虑偿还能力及效益，使学校步入资金链可能断裂的危险境地。因此，建立教育支出绩效评价制度，按需要、计划和绩效编制预算，可增强高校成本意识和效益意识，减少教育支出的盲目性和随意性。
　　第二，开展高等学校教育支出绩效评价有利于教育资源的合理配置。教育资源的有效利用，来源于教育资源的有效安排，而教育资源的有效安排无疑要取决于教育支出绩效评价。教育支出绩效评价可以通过定量和定性分析，横向、纵向比较，界定教育资源投入在各项中的合理性，减少教育资源投入和使用过程中的浪费和不合理现象，使有限的教育资源发挥最大的效能。开展高等学校教育支出绩效评价，可以根据具体情况，对本校教师资源进行合理调配，从而更有效地利用教师资源。
　　第三，开展高等学校教育支出绩效评价有利于提高高校财务管理水平。高校要提高财务管理水平，首先必须找准财务管理中存在的缺陷。开展教育支出绩效评价，可以用客观的数据评价教育活动，同时也可用量化的方法去考察财务管理工作。根据评价结果，认清财务管理在资金运作和使用上存在的差距，从而为财务管理提供重要的决策依据和改进措施。
　　高校教育支出绩效评价指标体系构建
　　高校教育支出绩效评价指标体系构建，可以分为两个方面。首先建立科学的支出绩效指标评价体系，其次在于处理好四种关系。
　　（一）高校教育支出绩效评价指标体系构建的方法。高校教育支出绩效评价的方法多种多样，本文介绍其中的四种评价方法。一是投入—产出法，是通过投入与产出的对应关系来研究经济结构之间依存关系以及效益情况。就教育支出绩效评价而言，是依据高校的职能和确定的目标，对教育教学活动所发生的各种正常支出、额外开支和特殊费用等进行比较，以最小成本获得最大效益的做法评定为优等。二是调查研究法，是通过各种途径和办法，运用科学手段对客观事物或问题进行深入了解，详细占有相关资料，并进行科学的加工处理，从而获得关于事物的发展变化规律或问题的本质的认识的过程。在评价学生、家长和社会对学校满意度时，就需要用问卷调查、民意测验、召开座谈会等形式，调查了解公众对学校办学质量和声誉的满意情况。三是同行评议法也称专家评议法，是指由从事某领域或接近该领域的专家来评定某项工作的价值或重要性的一种机制，即通过一定的方式征求若干专家对考评对象的评价性意见，然后对专家意见进行分析与综合。在教育支出绩效评价时，有些不能量化的指标以及由比率标度确定的判断矩阵就要运用专家评议法。四是层次分析法，是将教育支出绩效评价指标分层系列化，即根据问题的性质和要达到的目标，把问题分解为不同的组成因素，按照因素之间的相互影响和隶属关系将其分层聚类组合，形成一个递进、有序的教育支出绩效评价指标层次因素模型。然后，依据人们对客观现实现象的判断，对模型中每一层次因素两两进行比较，给出由比率标度组成的判断矩阵，再利用数学方法确定每一层次各因素的权重值。层次分析法将人们的思维过程和主观判断数字化，不仅简化了系统分析与计算工作，而且有助于决策者保持其思维过程和决策原则的一致性。