我国教育统筹发展的政策变迁：问题及改进思路

　　〔摘要〕 1979年～2013年，我国教育统筹发展政策变迁呈现出四个特点：从中央主导转向中央和地方协同统筹，从粗放的效率驱动型统筹转向集约的结构调整型统筹，从双要素简单统筹转向多要素综合统筹，从政府单一推进转向政府和社会协同推进。政策变迁中存在政策类别均衡性较差、权威性低和约束力差、内容“碎片化”和系统性不强、环境和政策资源亟待改善的问题。可从四个方面改进：优化教育统筹政策治理思维，推进复合化和法理型的软性教育统筹政策设计，完善教育统筹发展政策的类别体系和作用空间，保障教育统筹发展政策的有效执行。
　　〔关键词〕 教育统筹发展，政策变迁，教育政策文本
　　〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）04-0075-05
　　统筹城乡义务教育资源均衡配置，以教育治理政策变革引领教育发展方式创新，既是推进教育治理体系现代化的主要内容，同时也是实现教育治理能力现代化的重要手段。改革开放以来，中国教育统筹发展政策经历了一个不断调适、完善的历史变迁过程，教育统筹政策在目标、内容、方式、机制等方面发生了深刻的变化。梳理教育统筹政策的这些变化，把握政策体系变化的内在规律，是提升教育统筹政策绩效，推进政策理性化与科学化的基础和前提。近年来，有关教育政策的研究呈蓬勃发展之势，尤其是关于教育统筹发展政策的研究方兴未艾，但现有研究主要以定性的政策内容微观阐释为主，或者集中对特定省（市）教育统筹政策做具体情境研究，缺乏对国家教育统筹政策作宏观整体性定量分析，不能从总体上把握教育统筹政策的演变逻辑和变迁过程。综合运用政策文本分析的方法，对国家出台的重要教育改革计划、政策、纲要进行分析，梳理国家教育统筹发展政策的内容与方式，科学评估教育统筹发展政策的效力与绩效，有助于从整体上把握中国教育统筹发展政策的演变脉络，从而揭示出教育统筹发展政策变迁背后的国家教育治理逻辑，更好地预测和推进教育统筹发展政策的变革和优化。基于以上思考，我们收集了改革开放以来国家教育政策文本，对其教育统筹发展的条款进行量化分析，以此把握中国教育统筹发展政策演变趋势和规律，探寻统筹政策变迁中存在的问题及改进的方向。
　　一、我国教育统筹发展的政策变迁
　　政策是社会经济、政治和文化等在某一领域综合影响的结果，它能够敏锐地感应社会过程的变动和多样性。当政策被制定、修改或废除时，它也记录了组织面对内部或外部压力时所作出的反应，其演变反映着所在领域社会结构和组织的变迁 〔1 〕。改革开放以来，随着经济转轨社会转型逐步推进，教育的社会条件和外部资源环境正发生深刻变化，教育政策系统与资源配置机制也经历不断变革。在教育统筹发展政策方面，主要体现为教育统筹主体、统筹取向、统筹内容和统筹方式的调适与优化。
　　（一）统筹主体：从中央主导转向中央和地方协同统筹。教育统筹发展政策明确的第一要素，就是教育由谁来统筹，即统筹权和统筹责任归属问题。由于我国教育行政管理的特殊国情，改革开放以来，政府一直是我国教育统筹发展政策的掌舵者，主导着我国教育的统筹发展 〔2 〕。初期，中央相关政府部门主导着我国教育的统筹和管理，随着中国政治和经济体制改革的深入，特别是确立了社会主义市场经济的改革取向后，以前的教育行政管理体制赖以生存的土壤和基础慢慢发生变化，教育财政和管理体制发生变化，虽然仍坚持中央政府对教育的统筹管理，但实现了中央对地方的放权，实现了中央统筹主导型向中央统筹和地方统筹协同型的转变。改革开放以来，不同类别教育统筹主体的大致变迁情况中央和地方协同统筹是中国经济社会改革和教育体制改革的结果。从早期的“教育委员会统筹整个教育事业的发展”到“地方统筹，分级管理”再到后期的“省级统筹”，统筹权和统筹责任不断明确，尤其是省级政府统筹教育的提出，使得各级政府的教育职责和权限更加明确化。
　　（二）统筹取向：从粗放的效率驱动型统筹转向集约的结构调整型统筹。当前，公共政策分析逐渐从纯粹强调科学的成本收益分析方法，向伦理上的或价值规范的政策分析的综合途径转变。不同的历史阶段，教育统筹发展政策所蕴含的价值取向是不同的。结合政策文本相关的历史、制度和政策实践，透过政策文本的深层意涵和精神，我们可以发现自改革开放以来我国教育统筹发展政策的统筹取向经历了从注重效率向注重公平的转变 〔3 〕。随着改革开放的逐步推进，随着经济快速发展对劳动者素质要求的提高，迫切需要建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制，迫切需要培养市场需要的人才。注重效率和教育规模成为这一时期教育统筹发展政策的主导型统筹取向。随着教育事业的不断发展，“效率优先”政策取向带来的教育问题日益凸显，地区、城乡和学校的教育差距不断拉大，严重影响整个教育公平和稳定。因此进入新世纪之后，国家逐步重视公平取向下的教育统筹，“作为公平的正义” 原则①以不同方式融入了教育统筹发展政策，公平成为教育统筹发展的主导价值取向 〔4 〕。2003年全国基础教育工作会议首次提出“基础教育积极、均衡、持续和协调发展”的总体要求，2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020年）》提出了要推进义务教育“提高质量，均衡发展”的战略思路。教育部还将“统筹城乡教育”列为《纲要》向社会公众广泛征集意见的第一条，《纲要》不再单纯强调教育规模与效率的绝对增长，而是重点强调教育诸要素内外部之间的合理统筹和各类别教育的统筹均衡发展 〔5 〕，一系列的政策条款都体现着新时期教育统筹发展政策从粗放的效率驱动型统筹转向集约的结构调整型统筹。
　　（三）统筹内容：从双要素简单统筹转向多要素综合统筹。通过对过去三十多年教育政策演变轨迹的考察可发现，教育统筹内容由双要素统筹向多要素综合统筹转变的趋势。改革开放初期的基础教育统筹，其内容主要是“统筹经费和师资”，后来统筹内容逐步演变为“经费统筹、师资统筹、学生入学机会统筹、校园建设统筹、城乡统筹”等诸多方面（见图1）。这种转变是由于我国政府治理机制转换、公共财政改革以及教育体制的变化等多种因素促成的，同时也是教育治理思维的革新，总结过去教育发展教训和经验摸索出来的发展趋向。教育要实现均衡发展，不能只注重发展某一类别的教育，需要统筹好各级各类教育的发展；教育要实现公平发展，也不能过分注重某一地区、学校或群体的发展，需要统筹好城乡、区域、校际和群体间的教育发展，实现经费、师资和办学条件的合理配置。