试论依法开展我国少数民族双语教育的几个问题

　　摘 要：新中国成立以来，我国各级政府在少数民族教育和双语教育法律建设方面做出了大量的基础工作。本文通过分析目前少数民族双语教育法律体系中的突出问题，如双语教育法律体系不健全、双语教育立法工作的重点和难点，以及部分违规现象，提出了依法开展我国少数民族双语教育的一些建议。
　　关键词：少数民族双语教育；教育立法；依法治教
　　中图分类号：H09文献标志码：A文章编号：2095-9214（2016）11-0283-02
　　一、引言
　　新中国成立以来，我国建立了以《中华人民共和国宪法》为依据的教育法律体系，以《教育法》为核心，《高等教育法》、《职业教育法》、《义务教育法》、《教师法》等法律、法规都对少数民族教育方面有所涉及。然而，目前我国少数民族教育发展的主要依据还是行政法规、地方性文件和中央及地方的其他规范性文件。少数民族双语教育方面，还没有专门的法律出台，仅以部分地方性法规的形式体现。涉及少数民族双语教育的法律、法规主要有1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1951年颁布的《中华人民共和国宪法》，1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》，和1995年颁布的《中华人民共和国教育法》。
　　双语教育是国家用法律形式加以规定和规范的教育行为，我国的少数民族双语教育是有法可依的。但目前情况下，我国对于双语教育政策的相关规定比较分散，缺乏系统性和完善性，对双语教育的有效实施难以起到保障和促进作用。当务之急是建立《少数民族教育法》，对双语教育进行立法。
　　二、少数民族双语教育法律体系中存在的突出问题
　　（一）少数民族教育法律法规体系不健全
　　首先，少数民族双语教育相关规章制度的效力层次较低。2001年《国家通用语言文字法》出台，但针对少数民族语言文字并没有颁布同样层级的法律、法规。这就导致了语言文字使用法律体系上的失衡。由于层级较高的法律法规制定程序复杂、审批过程繁复，往往需要全国人大常委会批准通过，各自治区和地方基本没有双语教育自治条例和单行条例。双语教育实施和发展主要依靠行政规章和地方性法规，具体的双语教育政策大多以“意见”、“通知”、“指示”、“报告”、“办法”、“转发”等形式下发，人为操作的空间较大，没有相应的行政制度及法律条例约束，在实施过程中还有诸多的法律空白点。
　　其次，作为指导少数民族双语教育的《少数民族教育法》还未出台。早在1995年的第五次全国民族教育工作会议上，就提出了要逐步制定《少数民族教育法》，以保证少数民族群众受教育权的全面落实。2002年4月，教育部曾正式启动《少数民族教育条例的》起草工作，并形成法律文本，但该条例最终并未颁布。现行的民族教育法律法规的立法依据都是普通法，少数民族教育方面的法律规定只能参照《宪法》、《教育法》、《民族区域自治法》等法律中的原则性规定。这种情况导致所制定的法律法规内容笼统，缺乏针对性，脱离了少数民族教育的实际，无法体现民族教育的特殊性。
　　再次，各少数民族自治区和地方的双语教育法律法规发展极不平衡。目前全国有十几个民族自治地方制定了民族教育法规，如《宁夏回族自治区民族教育条例》（2001）、《黑龙江省民族教育条例》、《吉林省民族教育条例》（2003）等。而在双语教育方面，并没有制定单行条例，只有部分市、县级的双语教育相关规定和办法，如《呼和浩特市民族教育条例》（2000）、《甘肃省天祝藏族自治县双语教育考核办法》（2001）等。双语教育法律和规章的制定在不同省、区有着很大差距，双语教育法律体系的整体发展极不平衡。
　　（二）对少数民族双语教育立法的重点和难点没有充分认识
　　我国民族地区双语教育模式正处在一个变革时期，即从“以民族语言文字为主要教学用语”的模式转向“以国家通用语言文字为主要教学用语”的双语教育模式。这就要求双语教育法律法规要紧跟形势变化，在保障实现“民汉兼通”的同时，起到既促进国家通用语言文字的推进，又要保护民族语言文化良好传承的作用，两者不可偏废。从现实情况来看，国家通用语言文字，即汉语文在少数民族聚居地区的推进已经取得了巨大的进展。截止2014年底，新疆接受双语教育教学的学前和中小学少数民族学生以及“民考汉”学生达200.83万人，占学前和中小学少数民族在校学生总数的80.91%。在多民族杂居地区，除民族中学的民汉双语班外，学校课程已经基本上全部使用汉语教授。部分现行的双语教育相关法律、法规，只强调了国家通用语在民族地区学校教育中的作用，而没有对少数民族语言给予同样的重视。从《宪法》角度讲，少数民族选择不学通用语并不违宪。由此可见，怎样规定国家通用语和少数民族语言的权利范围、保障二者协调发展既是双语教育立法的重点也是其难点。
　　此外，双语教育法律法规的出台和推行难在其立法程序和执行保障。由于自治区条例、单行条例通过须由全国人大常委会通过，双语教育立法在法案提出、审议、通过等程序上有较大难度。作为地方，如地市级、县级法规出台，又会有法律效力不高，执行难度大的问题。加之目前省、自治区级的双语教育法律法规大多只有政策性的规定，而无详细的执行标准和奖惩制度，各相关主体的责任范围和责任内容不清晰，导致双语教育在财政拨款、行政管理、社会责任等各方面都没有明确的规章可依。教育部门单打独斗，没有将学校、家庭、社会、宗教机构等组织机构的力量联合起来，群众基础和舆论监督力量薄弱，为双语教育的开展和执法带来不小的障碍。
　　（三）少数民族双语教育中的违法违规现象
　　目前，少数民族双语教育法律法规的制定和出台严重滞后，使得双语教育实施过程中的部分违法违规现象并无相应的专项法规约束，主要表现在以下两方面：
　　一是管理混乱，双语教育法规得不到充分落实。部分地区的民族教育部门办事效率低下、立法部门缺乏有效监督，对双语教育没有足够的重视。加之，双语教育的成本原本就比一般学校教育高，地方政府负担较重。虽然一些地方民族教育条例中规定了双语教育要设立专项经费，对双语教师培训、双语教学单位的基础建设等要优先保障，但是许多行政管理部门“上有政策、下有对策”，想尽各种办法挪用、截留双语教育经费，有的地方则根本没有设立双语教育专项资金，双语教育单位只能和其他项目、机构竞争有限的经费。而出现在地方法规中篇幅、内容非常有限的双语教育条例没有具体的执行标准，缺少法律监督和约束手段，使相关规定流于形式，难以追究具体责任，很难落实到位。