财政教育支出的实证分析与对策

　　中图分类号：F81文献标识码：A 文章编号：1671－7597（2008）0410110－01
　　
　　教育是国家的、民族的和人民的事业，其作为一种“准公共品”，具有明显的外部效益。一方面，教育投资能够给受教育者带来额外的收益，使个人较高层上的人生需求得到满足，在获取物质收益、精神享受上更具有优势；另一方面又能够提高国民素质，促进一国经济和社会的发展。理想的财政教育支出目标应是：足够、公平、效率。但目前我国的财政教育支出离这一目标还有很大差距。
　　
　　一、当前我国财政教育支出的现状
　　
　　 （一）财政教育支出总量不足
　　教育经费短缺是制约中国教育发展的重要因素，而政府投入不足则是我国教育经费短缺的根本原因。根据表一统计数据显示，财政对教育的投入在逐年增加，但是必须注意到：财政教育支出的增加，只是绝对数上的增加，这远低于《中国教育改革和发展纲要》和《教育法》规定的“逐步提高财政性教育经费支出占GDP的比例，到2000年达到4%的目标”。
　　
　　表一 2000年2006年教育支出
　　
　　资料来源：2000-2006年全国教育经费执行情况统计公告
　　
　　（二）财政教育支出结构不合理
　　1．从教育经费在三级教育分配比例来看，财政教育支出分配比例不合理。
　　
　　表二 三级教育在校学生年生均经费支出比例
　　
　　资料来源： 2000-2006年全国教育经费执行情况统计公告
　　
　　根据《1998世界发展指标》的统计，1995年低收入国家三级教育生均教育事业费支出之比为1：2.7：12.8，中等收入国家为1：1.2：2.9，高收入国家为1：1.5：2.2，世界平均水平为1：2.7：3.0。2002年以来，政府加大了对基础教育的投入，高等教育投入开始呈下降趋势，教育支出的级差趋于逐步缩小的趋势。但据表二的统计数据显示我国小学生均经费占总经费的比例仍低于发达国家。
　　2．从地区间的财政教育支出分配情况来看也不合理。我国目前各地区的教育支出水平严重不平衡，落后地区的水平远远低于发达地区的水平。2006年，预算内教育经费投入居前三位的省区是广东、江苏和山东，其财政性教育经费投入分别是523.32亿元、377.15亿元和330.27亿元；位居最后三位的省区分别是西藏、宁夏和青海，其预算内教育经费投入分别是26.34亿元、31.26亿元、32.81亿元。位居第一位的广东省预算内教育经费投入是最后一位西藏的预算内教育经费投入的20倍。从中可以看出，地区间的教育经费差距日益拉大。
　　（三）效率和公平的两难选择
　　公平与效率一直是困扰我们的问题，对财政教育支出而言，这一问题尤为突出。1986年通过的《中华人民共和国义务教育法》将义务教育“实行地方负责，分级管理”以法律形式确定下来。基础教育由地方政府负责，而高等教育的收益似乎是全社会共同享有的，于是高等教育的财政支出就由国家财政承担。这种教育财政分权制度使人们错误地认为只要效率实现了，暂时的不公平也会随着经济社会的发展而自然实现，或者牺牲公平为代价来追求效率。从公平角度看，接受教育的机会不均等，将使原有的收入差距继续拉大。从效率角度看，贫困家庭的子女可能因为没有受到良好的教育而不能发挥他们的聪明才智，这会使得社会生产率降低。如何在效率与公平之间进行权衡，是我国财政教育支出面临的一大困难。
　　
　　二、我国财政教育支出的对策分析
　　
　　（一）提高教育经费投入总量
　　1．发挥国家财政投入的主渠道作用
　　财政预算内拨款，是教育经费的主渠道，要稳步增加教育经费，关键还是要增加国家财政收入。为了提高国家财政支出中教育经费所占的比例，是要有一定的经济基础的，努力做大财政收入这块“蛋糕”，才能保证对教育支出的稳步增加。
　　2．重构税种，征收教育税
　　目前，征收的城市教育费附加、地方教育费附加，虽带有一定程度的强制性，但毕竟不是税。实际征收工作中，征收部门往往先保税后收费，难以做到足额征收，漏征面很宽。在大幅度增加预算内教育经费拨款的同时，我国可以开征教育税，取代目前各种名目的教育费附加及其类似的项目。这样不仅有利于足额征收教育费用，而且有利于教育经费的逐年稳定增长。
　　3．发行教育彩票
　　在整个国家教育投入不足而财政压力又很大的背景之下，发行教育彩票是一条值得尝试的投资渠道。目前发达国家的彩票业规模约占GDP的2%~3%， 2005年我国彩票发行总规模为656亿元，2006年达到818亿元，只占了GDP的0.04%，这意味着我国彩票市场有很大的潜力，有足够的能力吸收利用社会闲散资金，发展教育事业。
　　（二）调整教育支出的分配结构
　　一般来说，国际上教育支出分配的变化是与经济、教育发展变化相适应的。经济、教育发展水平较低的国家，以义务教育（一般指小学和中等教育的初中阶段）为重点，随着经济的发展，逐步转向发展中等和高等教育，教育支出分配也相应调整。我国是发展中国家，义务教育应成为我国教育经费投入的“重中之重”，只有将义务教育放在优先地位，这样才能解决我国整体教育素质偏低的状况。
　　（三）兼顾效率与公平的目标，建立完善的转移支付制度
　　教育作为“准公共品”，从公平的角度看，应该被视为公民的一项基本权利，政府应向所有家庭均等的提供教育。因此，鉴于目前我国区域经济发展水平与财力存在着明显差距，为缩小地区间教育支出水平的差异，必须建立规范的教育财政转移支付制度，以实现教育公平的目标。
　　此外，强化教育经费在管理和使用中的财务审计与监督工作，提高教育经费的利用效率，以保证教育经费的有效投入和有效使用。