津、渝、桂三地职业教育条例的权责配置比较

　　[摘要]天津市、重庆市、广西壮族自治区同为国家职业教育改革试验区，相继出台了代表同类区域较高水平的《职业教育条例》。比较三地条例对职业教育主体的权责配置，有利于推进试验区建设并优化职业教育立法。三地条例对政府的权责配置分量重、弹性大；对教育机构创设多、约束严；对行业企业在职业教育发展中的主体地位没有充分的体现。三地条例的权责配置实现了基本功能，体现了时代要求，突出了各自特色，但也存在立法目标偏离、实施路径迷失及改革勇气不足、创新智慧缺失等局限。
　　[关键词]权责配置 政府 教育机构 行业企业
　　[作者简介]王为东（1973- ），男，河南确山人，中原工学院政法学院，副教授，博士，研究方向为教育政策与法规、法制史。（河南 郑州 450007）
　　[课题项目]本文系河南省软科学研究项目“河南职教改革试验区的制度创新及其深化研究”的阶段性成果。（项目编号：132400410158）
　　[中图分类号]G40-011.8 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2013）36-0008-03
　　1996年《职业教育法》颁行后，我国十余个省及直辖市相应制定了职业教育条例，多数条例在奠定法律实施基础的同时，带有浓厚的应景意味，对各法律主体的权责配置基本照搬法律的规定。地方职业教育立法处在依附中央立法的初级阶段。2005年，中央确定设立试验区以推进职业教育改革，并召开全国职业教育会议以加强对法律的贯彻落实，地方职业教育立法进入加速发展阶段，在依法治国方略及《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的推动下高潮迭起。各省或直辖市不仅积极加强职业教育的地方立法，而且自主性、超前性立法现象屡见不鲜，立法内容、立法技术的系统性和科学性显著提高。对地方职业教育立法开展比较研究，将促进地方立法水平的提高和职业教育实践的发展。
　　一、比较的价值和基础
　　天津市、重庆市和广西壮族自治区自2005年后相继成为国家职业教育改革试验区，并在试验区建设过程中相继颁布了职业教育条例，分别代表了东部、西部和少数民族地区地方职业教育立法的较高水平。其中《天津市职业教育条例》共有32条，于2007年7月1日实施；①《重庆市职业教育条例》共有56条，于2007年9月1日实施；②《广西壮族自治区职业教育条例》共有41条，于2011年7月1日实施。③
　　比较三地职业教育条例，具有显著的价值。首先，有利于促进国家职业教育改革试验区的建设。国家职业教育改革试验区兼具区域教育统筹试验和重点教育领域试验的双重任务，是教育部落实“区域统筹”和“重点突破”改革原则的体现④。津、渝、桂三地虽然代表不同区域职业教育的发展水平，但制度创新“先行先试”“统筹区域职业教育发展”的改革试验目标和主要任务是一致的⑤。比较三地的职业教育立法，有利于促进我们更自主、自觉地进行制度创新，顺利实现试验区建设。其次，有利于提升职业教育的立法水平。用比较的方法开展立法研究早已蔚然成风，在法制健全的国家，“比较法的准备工作几乎在所有重大的立法计划中都可以看到”⑥。由于同一时代的地方立法在立法的系统性和延续性等方面有相似的要求，在法律的文本结构和内容体系等方面有相近的内涵，在法律的价值追求和精神原则等方面有一致的基础，因此，对同一时代、同一法域内地方立法的比较必然促进立法水平的提升。
　　对三地职业教育条例的比较研究具有充分的可行性，不仅条例产生的时代背景、制度环境、社会基础等完全一致，更重要的是，三地条例在功能和内容等方面具备比较的条件。首先，三地条例的功能都是为国家职业教育改革试验区的建设奠定基础，为改革试验目标和任务的落实提供保障。“人们不能对不能比较的事物作比较，而在法律上，只有那些完成相同任务、具有相同功能的事物才可以比较”。⑦其次，三地条例的主要内容都是对职业教育涉及的各类主体进行权责配置。⑧作为职业教育改革试验过程的制度创新成果，三地条例对居于主导地位的政府、以学校教育和社会培训为形式具体承担职业教育的各级各类机构、作为职业教育需求主体和产品市场的众多企业及其行业组织等，尝试在《职业教育法》的框架内对三类主体的权利和义务进行调整和再分配。内容的一致性也为比较研究的开展奠定了基础。
　　二、对政府权责配置的比较
　　美国教育学家伯顿·克拉克提出，由政府、教育机构和行业企业分别掌握的国家权力、学术权力和市场权力及其相互影响，是决定各类教育发展模式、速度、效益的“协调三角形”⑨。世界各国基于不同的教育管理体制和教育发展理念，在发展职业教育的过程中对政府的权责配置有很大差异。⑩1996年我国《职业教育法》颁布，规定各级政府“应当将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划”，由教育行政部门负责统筹规划、综合协调、宏观管理。11不过以“统筹规划”来概括政府权责，在就业制度改革、高等教育扩招、教育管理权限下放等不同语境下，内涵丰富，歧义丛生。2008年以来，教育部多次将《职业教育法》的修订列为工作重点，但对政府在职业教育发展中的角色定位、政府权责该怎样配置等问题，仍存在激烈争议。12
　　三地职业教育条例在政府权责配置方面具有共同点。一方面，都体现了下位法对上位法的尊重，在概念和功能上与《职业教育法》保持一致。三地条例都设定了“政府统筹、分级管理”的职业教育管理方针，并通过具体条文发挥了对政府权责进行规范、调整的功能。对《职业教育法》已经设定的规划统筹、督导协调、宣传奖励、补偿弱势群体、师资培养、投入保障等政府主要权力和责任，三地条例都做出了明确具体的规定。运用克拉克的“协调三角形”来分析，在文本上，三地条例都处于侧重政府一角的状态，应该简政放权，理顺职能，保持“协调三角形”的重心。另一方面，由于新形势下我国教育体制改革的思路和方向还处于不断调整的状态，而三地又都是国家教育改革试验区，在改革试验、先行先试的过程中，对政府权责的配置表现出积极创新的态度。比如三地在落实政府的师资培养职责时，结合人事制度的变化并针对职业院校的师资特点，设计了柔性引进和鼓励兼职等制度；在落实政府的投入保障职责时，也充分考虑当前的经济形势，利用土地置换、税费减免等措施来配合财政直接投入。同时，三地条例针对经济发展要求和本土特色，在相关信息公开和劳动力转移培训等方面，都对政府权责有显著且递进的创新。比如重庆条例从利于受教育者选择优质教育资源的角度出发，提出“组织评估职业学校或职业培训机构的办学水平和教学质量并向社会公布”，而天津条例和广西条例则进一步从解决职业教育与就业市场矛盾的角度，提出“推进劳动力需求信息的社会化建设，为职业学校、职业培训机构合理设置专业机可乘提供服务”。对职业教育及人力资源信息的收集和公开的职责，三地条例都对政府提出了超出《职业教育法》范围的权责规定，是适应时代特征、突出当前任务而踊跃创新、持续创新的亮点。13