化解公办高校发展性融资风险的探讨

　　摘 要：随着我国高等教育从精英教育向大众教育的转变，高校在校生人数迅速增加，同时其对发展资金的需求日益强烈，而国家财政投入严重不足，致使高校不断拓展融资渠道引发融资风险，尤其是对作为高校主体的公办高校发展性融资风险的讨论成为社会焦点。文章主要从分析公办高校资金来源入手，通过对发展性融资风险的解析，探讨化解发展性融资风险的方法。
　　关键词：公办高校 发展性融资风险 教育成本分担 金融监管
　　中图分类号：G647 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2007）10-122-02
　　
　　根据教育部公布的统计数据显示，高校中人数占比最大的普通高等教育在校生规模由1998年的340.87 万人增加到2006年的1738.84万人，增长超过5倍。随之而来的就是高校已有的教育资源远远跟不上高校发展的需要，高校需要扩建校舍、改善教学条件、引进人才等，以适应教育事业发展的要求，为此高校对发展资金的需求日益强烈，而国家财政投入严重不足，致使高校不断拓展融资渠道，其中向金融机构融资（主要是贷款）成为最重要、快捷的途径。据统计目前高校向银行贷款总量约在1500亿元至2000亿元人民币之间。而我国高校的主体是公办高校，上述贷款的去向也主要是公办高校，因此，对公办高校发展性融资风险的讨论成为社会焦点，也使公办学校的发展面临新的难题。
　　
　　一、公办高校主要融资方式
　　
　　（一）财政拨款
　　高等教育的公益性决定了其融资的主要来源是政府提供的财政性教育经费支出。但由于我国财政性教育经费占GNP的比例始终达4%的目标。因此，直接反映在高等教育上，就是财政拨款的数量呈逐年下降态势，据统计，1998年全国高校生均预算内事业费支出为6775.9元人民币、公用经费支出为2892.65元人民币，2005年则下降为5375.94元人民币和2237.57元人民币，两项合计下降约21%，这种拨款状况远远不能满足高校发展的需要。
　　（二）学费收入
　　自1997年我国普通高校开始全面实行学生交费上学后，学费收入已成为高校融资的又一重要来源。尤其是1999年以来，随着我国高校规模的超常发展，学费占普通高等教育经费比例也提高特别快，从1998年的13.31%提高到2005年的31.05%，平均每年提高2-3个百分点。
　　（三）科技产业、基金会、合作办学等收入
　　近20年来，我国公办高校以市场为导向，通过产学研结合，大力推进科技成果转化，逐步发展成一批高科技企业，取得了良好的经济效益和社会效益，目前在深沪两大证券交易所的高校板块上市公司就有22家，其收益“反哺”学校，为高校的融资提供了新的来源。此外，随着近年来由财政出面或学校自己成立的很多教育基金会的不断建立，也集中了一些资金用于高校的发展。同时，学校也通过建立“二级学院”、“独立学院”等形式引入了企业或机构投资进行建设和发展。
　　（四）金融机构融资
　　如前所述，近年来公办高校通过实现金融资本和知识资本的融合，以银校合作的方式使金融机构融资在新校区建设等方面发挥了突出作用，成为各高校重要的融资方式。
　　从上述融资方式中可以看出财政性拨款不足，学费上升较快，但由于受到《高等教育法》、《高等学校收费管理暂行办法》等法律法规及社会舆论的制约，其上升幅度也会受到限制，而科技产业、基金会、合作办学等收入受到高校自身条件的影响也不可能有大幅度增长，因此，发展性融资的主要途径就变成了向金融机构融资。
　　
　　二、公办高校发展性融资风险解析
　　
　　（一）国家高等教育政策导致发展性融资风险
　　从公办高校融资方式来看，如果没有1999年以来的高校扩招，高校主要依靠财政性资金维持生存和发展是较为合理的，据统计，我国1999年以前高等教育经费中国家财政性教育经费占全部教育经费的比例均在60%以上。但扩招后的1999年至2001年国家用于普通高等教育的财政性教育经费占全部财政性教育经费的比重则下降了11个百分点。可以说，国家政策引导高校扩招又不增加对高等教育的投入，高校为了实现规模和效益的平衡发展，确实需要大量资金投入到基础建设和增加教学设备上，从而选择“举债”来筹措资金是无奈之举，因此，国家的扩招政策是导致高校发展性融资风险产生的重要原因。
　　（二）对公办高校定位认识上的误区加剧了发展性融资风险
　　持续十多年的高等教育产业化讨论无疑也将公办高校置于产业化的浪潮之中，主张高等教育产业化的观点认为我国《高等教育法》中“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”、“高等学校在民事活动中依法享有民事权得，承担民事责任”的规定决定了高等教育产业化的性质和高校的定位，基于此种理念，高校作为企业经营，为了获得更大利润开始主动取得发展性融资，以满足高校规模扩张的需要。许多公办高校向金融机构大量举债并热衷于圈地和大学城建设，贷款几亿至十几亿不等。因此，对高校定位认识上的误区加剧了发展性融资风险。
　　（三）现行高等教育成本分担政策执行上的偏差增大了发展性融资风险
　　20世纪70年代，美国经济学家布鲁斯.约翰斯通提出了高等教育成本分担的主张，他在《高等教育财政：问题与出路》中认为高等教育成本虽然必须由多元主体分担，但政府必须是高等教育成本的主要承担者。这一观点也被诸多推行教育成本分担的国家和地区所赞同。但我国因为政府财政能力有限，也因为政府对高等教育成本分担理论理解的偏差，片面地认为将高等教育成本分担就是将教育成本由国家转移到受教育者个体。这种理解造成了国家作为高等教育投资主体意识的弱化，国家对高等教育投资的相对比重下降很快，导致高校收费增加，造成学生家庭教育负担过重，产生社会不公平感，也使高等教育成本分担理论受到非议。因此，限制高校提高收费成为社会呼声，导致教育成本分担的重任实际上落在了高校头上，增加发展性融资的同时无疑也增大了融资的风险。
　　（四）高校发展中的某些不理性行为放大了融资风险
　　公办高校在由精英教育向大众化教育转型过程中，一方面存在融资困难，另一方面也存在部分高校行政效率低下和内部资源配置不合理的现象。在近年来在审计过程中一些高校发生的资金贪污与挪用案件屡有曝光，某些高校花费数百万去装点校门或将大量经费用来搞政绩工程也时有发生。这些现象尽管在少数院校中存在，但其社会效应巨大，造成的影响恶劣，不仅一定程度地掩盖了高校发展性融资的迫切感，同时也放大了融资的风险性，使社会对高校发展性融资的目的产生质疑。
　　
　　三、化解公办高校发展性融资风险的方法分析
　　
　　（一）国家作为公办高校的所有者和受益人应明确自身的责任，从政策层面消除已产生的发展性融资风险及风险隐患
　　1.《教育法》和《高等教育法》等法律法规中国家对教育或高等教育投入的具体责任应明确，如规定财政预算中或GDP中的百分之几必须为教育投入等，依法做到教育经费的三个增长。同时还应在法律法规中加入教育投入的问责制，如中央政府或地方政府不履行教育投入责任时，人大常委会可以对行政负责人或财政部门负责人问责；学校和受教育者也可以依法对政府不履行教育投入责任提起诉讼等。
　　2.国家应积极采取措施，调整支出结构以化解资金矛盾。据教育部《2004年全国教育经费执行情况统计公告》公布，2004年全国预算内教育经费占财政支出为14.90%，按当年财政支出28486.89亿元人民币计算，仅为4245亿元人民币。在2005年两会期间有代表指出，2004年用于公款吃喝、公车、公费出国等开支高达7000亿元人民币。对于这些政府开支稍加控制，教育经费投入不足的矛盾即可缓解。