我国民办高校分类管理政策的执行问题与对策研究

　　[摘 要]当前，我国民办高校分类管理政策执行进度相当缓慢，基本处于政策执行的准备阶段，只有个别省份进入了政策的实施阶段。反思现状，还存在地方政策执行程度参差不齐、民办高校对分类管理政策认识不到位、民办高校处于纠结与企盼的交织状态、教育行政管理体制运行不畅、原有政策的惯性阻碍、地方配套政策制订艰难等问题。基于此，结合政策目标的群体需求，提出建立政策落实的有效机制、开展相关政策法规的解读宣传工作、进一步完善教育行政管理体制、尽快完善国家和地方相关配套政策等建议，营造政策执行的良好环境，推动民办高校分类管理改革的顺利进行。
　　[关键词]民办高校; 分类管理政策; 执行; 问题与对策
　　[中图分类号]  G642.0 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2019）04-0038-07
　　[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.04.007
　　截止2016年底，国家先后密集出台了“1+4”（共5个）重要主体文件，即《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号，以下简称《若干意见》）》《民辦学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》。至此，国家民办教育分类管理的政策体系基本形成。民办高校分类管理的实质是对政府管理职能、制度体系以及高校办学模式的深层次变革[1]，是一项系统性、复杂性、艰巨性的改革工程。那么，这项改革政策目前执行到什么程度、存在哪些问题、如何破解等问题是本文探讨的主要内容。
　　为了确保研究问题的有效性，课题组对黑龙江、吉林、辽宁、广东、上海、浙江6省的30所民办高校进行了现场调研。此外，在 “2018年中国民办高等教育改革发展（信阳）论坛（2018-10-12）”有关分类管理政策专题的研讨会上，广东、江西、江苏、陕西、贵州、河南、重庆等省的董事长、高校相关负责人就分类管理政策谈了各自的看法，其中很多看法与本次调研的观点相契合，说明本研究能反映出全国民办高校分类管理政策的执行状态。
　　一、全国民办高校分类管理政策执行状态分析
　　（一）地方政策的出台
　　基于政策学理论，广义的政策执行可分为准备和实施两大阶段[2]。当前，我国民办高校分类管理政策基本处于政策执行的准备阶段，只有上海、浙江等个别省份进入了政策的实施阶段，政策执行进度相当缓慢。截止2019年2月20日，据不完全统计，截止2019年2月20日，在31个省级行政区（自治区、直辖市）中共有28个省正式颁布了《实施意见》，占大陆行政区的90.3%;其中正式出台的既有《实施意见》又有配套政策的省份共有16个，占51.6%;没有正式出台文件的有3个省份，占9.7%（见表1）。按照教育部的要求，2017年底应完成主体文件《实施意见》的制订工作，但实际上按要求完成的只有8个省份;2018年5月公布的《教育部办公厅关于民办教育分类管理改革地方配套文件制定工作进展情况的通报》[教发厅函〔2018〕79号]，要求“务必在年底前保质保量完成配套文件的制订工作”，但目前来看尚未做到。为了反映该要求的执行程度，将其分为3种基本类型，即准备较完善型、不完善型和犹豫观望型。其中不完善型所占比例较大，总体呈现两头小中间大的特点（见表1）。
　　表1 全国民办教育分类管理地方政策颁布情况
　　地方政策主要由基本文件《实施意见》和具体文件两部分构成。各省《实施意见》主要有以下两个特点：一是都在国家政策框架下制定的，指导思想明确;二是相对具体，有一定的针对性和可操作性。比如对过渡期、学校收费、补偿奖励、民办教育基金会等有些省份做了明确的说明，具有可操作性。同时，也有些不足，一是地方政策相对保守，没有太大的突破，比如在专业设置、招生、师生权益等方面大同小异，没有地方特色。二是对重点关注的敏感问题没有明确的解决办法，比如差异扶持、产权细化、投资者补偿或奖励等政策不明确、不具体，难以落地，使国家倡导的“坚持顶层设计与基层创新相结合”[3]的理念未能得到充分体现。从具体政策来看，上海、浙江省出台的系列政策较全，两省政策各有侧重，各有特色，且有开拓性和可操作性，能够保证其政策得到有效落实，值得各地借鉴。
　　1.上海市政策实施的特点。（1）财政扶持做得实。为了扶持民办教育，上海各级财政支持力度逐年加大，“目前上海公共财政扶持占民办高校学费收入的平均比例已经超过15%”。例如，上海市民办教育发展专项资金已从2005年刚设立时的4 000万元，增加到2018年的4个亿，并列入了年度同级教育财政预算[4]。另外，上海市对各民办高校提供内涵发展的奖励基金（2016年）及教师发展基金（2009年）。（2）财务监管科学有效。2011年上海市教委在民办高校统一安装了财务软件和学生收费管理软件，开发了民办高校财务远程监管系统与预算申报平台，对各校的资金资产进行跟踪监督，提高了资金的使用效益[5]。
　　2.浙江省政策实施的特点。既有统一的省级政策，也有各具特色的市区政策。（1）省级扶持政策公平、公开。一是给予学校200—300万元不等的绩效考核奖励经费和项目补贴资金。二是扩大民办高校办学自主权：下放民办高校职称评聘权;收费放开，实行备案制;通过学校自荐和相关部门审核相结合的方式派驻民办高校党组织负责人。（2）各市扶持政策不拘一格。对于宁波市（计划单列市）宁波财经学院专升本项目，宁波市给予其3 000万元补贴，通过教育部本科教学合格评估给予1 500万元补贴，筹建大宗商品商学院，政府和交易所给予5 000万元补贴等等。2002年经市里批准，学校已从民政局退出，登记注册市人事局，并给予自收自支的1 000个事业编。绍兴市于2011年开始对民办高校实施生均补贴制度，每年每生补助600元，目前增至800元;绍兴市政府给学校自收自支事业编600个，学校给进编教师交职业年金（学校缴28%，个人缴12%），这是稳定教师队伍的得力之策[6]。