依法治校背景下中小学内部治理现状调查

　　摘 要 为深入了解依法治校背景下中小学内部治理的现状与问题，笔者采用问卷调查与访谈的形式，深入天津市8所中小学进行调研。结果显示，学校章程权威性弱化，章程内容与制定程序缺乏规范性；内部决策机制失衡，教师与家长的参与权相对有限；纠纷解决途径单一，缺乏专业化团队与风险防控机制；法治教育与培训形式单一、内容枯燥、实效性欠佳。针对上述问题，提出学校在依法治校背景下完善治理结构，提高治理能力的对策与建议。
　　关键词 中小学 依法治校 内部治理 现状调查
　　全面推进依法治教，引领、保障教育事业改革发展是教育部2015年工作要点的重要内容。其中，依法治校作为依法治教的重要组成部分，在现代学校制度改革中占有越来越重要的地位。为切实了解当前中小学内部治理的现状，笔者于2014年6月，根据教育部《全面推进依法治校实施纲要》（以下简称《纲要》）的具体要求，结合中小学校的学校类型特点，将依法治校背景下学校治理的指标解构为四个大方面，即学校章程建设、学校内部治理结构、师生权利救济机制和法治教育与培训。在四大指标项下，根据不同的调研对象又分列若干子问题，最终形成调查问卷。调研对象选取了天津市4个区县的8所学校的中小学学生、教师和管理人员。同时，根据问卷反映的突出问题编制半结构化访谈提纲，选择不同群体代表分别进行访谈。在本次抽样调查中，发放管理人员问卷75份，收回63份，有效问卷63份，有效回收率为84%；发放教师问卷400份，收回391份，有效问卷391份，有效回收率为97.75%；发放学生问卷300份，收回298份，有效问卷296份，有效回收率为98.67%，使用spss11.5进行数据统计。
　　一、学校的章程建设
　　学校章程是指为保证学校自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照一定程序，以文本形式对学校及其他相关主体的权利和义务等重大、基本的事项做出全面规定所形成的规范性文件。[1]学校章程是学校的纲领性文件，是学校治理的前提和依据。
　　通过调查发现，尽管90%以上的学校都有学校章程，但从内容构成上来看，大多学校章程的内容比较简单，基本是对学校办学宗旨、教学管理、校长职权与职责、教师与学生管理的简单陈述，缺乏可操作性的程序规定。章程内容存在“千校一面”的问题，学校特色不明显。在针对学校管理层的关于对学校章程内容看法的调查中，17.46%的领导也认为学校章程内容千篇一律，缺乏学校特色（见表1）。而在与教师的访谈中，这一比例更大。
　　从制定程序来看，学校制定章程多是领导层的简单商议，缺乏对教师、学生、家长等相关利益主体的意见征求。从实施效果来看，很多学校并未向全校师生公开章程，而仅仅是作为学校登记备案的法律文件。在针对教师的关于学校章程的实施效果调查中，承认有很大作用的教师比例不到一半（45.27%），章程的实效问题有待改善。
　　上述调查可以看出，中小学的章程建设还很不完善。学校对章程的重视程度不够，很多学校即使有章程也只是为了应付上级检查，成为形式上的“摆设”。章程内容的不规范和不完整使得章程对学校治理的实质作用减弱，最终导致章程在实践中很难真正得到实施，从而严重削弱了章程本身的意义。
　　二、学校内部治理结构
　　学校内部治理结构主要由学校治理者的决策机制、治理和执行者的激励约束机制、教职工代表大会的民主监督机制以及在此基础上形成的学校治理的自我调控机制构成。[2]依法健全学校内部治理结构、保障不同权力依法规范行使和有效监督是全面推进依法治校的关键。
　　1.学校的决策机制
　　调查显示，从决策机构的组成来看，主要是以校长为首的领导班子组成，校长是决策层的核心。尽管校务委员会、教职工代表大会也有参与部分决策的职能，但在实际决策过程中，二者的参与权相对有限。从决策程序来看，缺乏规范的议事规则和议事程序，存在决策随意化的情形。针对学校管理层的认为学校在依法决策方面存在问题的调查显示，有约35%的领导认为目前的决策制度在决策程序、决策评估制度的落实和责任追究制度方面存在一定问题。
　　2.学校的民主管理机制
　　对于中小学来说，教职工代表大会是学校民主参与和监督管理的主要途径，所调查学校均设有教职工代表大会，负责审议学校的重大事项。从教代会的民主管理效果来看，很多学校的教职工代表大会只是走过场和走形式。针对教职工的认为教职工代表大会能否充分发挥其参与权的调查显示，有12%的教师认为教代会只是走形式，并不能发挥其参与权作用，33.5%的教师认为一部分事项能够发挥参与权，有约过半的教师认为教代会能够完全发挥参与权的作用。可见，教代会目前在中小学校还没有完全、充分发挥其作用，教师的参与权还有待进一步实现。
　　3.社会参与机制
　　由于中小学学生多是未满18周岁的未成年人，因此学生参与学校民主管理主要通过家长委员会或者家长参与学校管理来实现，这样也体现了学校办学的社会参与性。但通过调查发现，由于家长委员会与学校的关系比较松散，再加上家长本身时间和精力的有限性，实际上家长的参与度并不高。针对学校教职员工进行的关于家长委员会在学校管理中的作用调查显示，65.47%的教职工认为有作用，大部分学校管理事项家长可以参与，28.39%的教职工表示可以就个别事项提建议，还有6.14%的教职工认为基本没有作用，家长完全听从学校安排。
　　从上述调查可以看出，目前中小学决策机构主体还不够多元化，决策程序不够规范，决策缺乏民主性和科学性。执行机构的设置欠缺合理性，存在职能不清、互相推诿、不作为的情况，从而影响执行的效果。教代会没有充分发挥教师的参与权，家长委员会的参与度相对较低，校务委员会在审议决定方面权力过弱，这些状况决定了目前中小学内部治理结构的相对失衡。